O Mercosul no labirinto eleitoral

A Política Externa não constitui – salvo casos excepcionais – um tema de grande peso nas campanhas presidenciais. O interesse do eleitorado está, em geral, voltado para questões práticas, ligadas ao seu bem-estar e ao da família (custo de vida, transporte, educação, saúde pública...). Esse pragmatismo tende a obscurecer o impacto do cenário internacional na economia e na política interna dos países. O eleitor pode votar em candidatos que apoiem medidas compensatórias à repentina elevação do custo do diesel (como agora), mas nada pode fazer para evitar as turbulências do mercado internacional do petróleo, provocadas pela invasão da Ucrânia pela Rússia neste ano de 2022. Se isso é verdade para a política externa como um todo, não difere muito no tocante à integração regional, em que pese a proximidade geográfica dos países do MERCOSUL. Os contenciosos dentro do bloco são regulados por complexas regras, definidas pelo ordenamento jurídico do grupo, tendo como referência a normativa da Organização Mundial do Comércio (OMC) e da Associação Latino-Americana de Integração (ALADI), com um jargão pouco acessível aos leigos. As “exceções à TEC” (Tarifa Externa Comum), por exemplo, têm reflexos nos preços praticados no comércio, mas esse vínculo não é perceptível para o consumidor.  

Aos analistas de política externa cabe assim aprofundar o debate sobre a instigante controvérsia sobre se o MERCOSUL é (a) um projeto  destinado a incrementar o intercâmbio e a promover a complementaridade regional, com vistas à maior inserção competitiva de seus integrantes no mercado internacional, em um quadro de “regionalismo aberto” (posição predominante no espírito do seu tratado fundacional, hoje taxada de “neoliberal”) ou (b) uma cópia imperfeita do figurino europeu, destituída de instituições voltadas para assegurar uma integração profunda e solidária, que deveria atribuir maior ênfase à garantia dos direitos sociais e aos temas de cidadania dentro do bloco (na visão das correntes que assumiram depois do ano 2000, no bojo da chamada “onda rosa”). Subsidiariamente, essa dualidade se estende também à indefinição sobre se o MERCOSUL deve permanecer uma união aduaneira ou se tornar uma área de livre comércio – assunto improvável de ser levantado em um debate presidencial. Essa ambivalência sobre a natureza do MERCOSUL pode decorrer de uma interpretação  seletiva do  Tratado de Assunção, rigoroso em seus Anexos na imposição de prazos para a liberalização comercial, mas dotado de irresistíveis tributos à pomposa retórica latino-americanista em seus objetivos programáticos. 

Os Planos de Governo que os candidatos devem registrar no TSE constituem uma fonte importante para entender seus objetivos em matéria de política externa, mesmo que estejam contaminados pelos padrões de polarização presentes em sua atuação  política e econômica interna. A plataforma do atual ocupante do Palácio do Planalto, Jair Bolsonaro, é omissa no tocante à integração regional (o que constitui, por si só, uma ausência marcante). Sua ênfase recai sobre uma aproximação com o mundo desenvolvido, ingresso na OCDE, participação no G20 e no desenvolvimento de novas cadeias globais de valor. Faz uma menção ao  “entorno geográfico nas Américas e no Atlântico Sul”, mas relacionada à busca de “mercados, fontes de investimento e parcerias de cooperação com países de todo o mundo”. Essa inserção econômica universalista coexiste com uma atuação política de aproximação com governos de perfil conservador e distanciamento de regimes de esquerda no espaço latino-americano.  

Ainda durante a campanha eleitoral, em 2018, já na condição de “Posto Ipiranga”, como guru econômico de Bolsonaro, Paulo Guedes declarou que a Argentina e o MERCOSUL não seriam prioridade para o novo governo, porque só negociavam com quem tinha “inclinações bolivarianas”. A declaração implicava excluir, desde logo, qualquer coordenação política com a União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) – fundada em 2008 e marcada pelo protagonismo de Hugo Chávez – e com a Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC) – vista como um foro de inspiração bolivariana, uma espécie de “OEA alternativa”, sem os EUA e o Canadá. Bolsonaro adotou uma postura de reserva com a Argentina após a eleição de Fernández/Cristina, em 2019, mesmo ano em que reconheceu Juan Guaidó como presidente legítimo da Venezuela (que está com seus  direitos  “suspensos” dentro do MERCOSUL) e rompeu relações com o regime de Nicolás Maduro em 2020. Bolsonaro não foi menos explícito ao externar sua preocupação de o MERCOSUL vir a “se tornar uma Venezuela” ou “um freio para a modernização”. Foi ademais enfático em manifestar sua preferência por um “MERCOSUL sem amarras e ideologias”. A política externa (e sua variante regional) tenderia assim, dada a força da convicção com que são expostas as opiniões do candidato Bolsonaro, a reeditar as diretrizes básicas detectadas ao longo do atual mandato.

Não surpreende, assim, que o principal feito do Presidente em exercício nesta área tenha sido a conclusão, em 2019, do texto-base do acordo de livre comércio com a União Europeia. A tramitação do acordo foi entretanto prejudicada pela resistência dos interesses protecionistas europeus – em especial, a França – citando o incumprimento brasileiro das metas ambientais do Acordo de Paris e se valendo da repercussão das declarações do Ministro Ricardo Salles, na famigerada reunião de 22 de abril de 2020 no Palácio do Planalto. Como é público e notório, na oportunidade Salles propôs aproveitar a atenção da mídia, voltada para a pandemia, para “passar a boiada”, isto é, simplificar as regras de proteção vigentes. Nesse contexto, o Ministro da Economia, Paulo Guedes, criticou, em 2021, a ausência de acordos comerciais com o mundo e defendeu "uma rebaixa inicial de 10% na Tarifa Externa Comum (TEC)”, como forma de conter a inflação. Implementada unilateralmente pelo Brasil em novembro do mesmo ano, a medida sofreu a previsível oposição da Argentina de Fernández. Contou entretanto com o apoio do Presidente Lacalle (filho), do Uruguai, adepto do liberalismo econômico, que pregava uma redução ainda maior (em sintonia com as aspirações de Guedes). A controvérsia foi superada pela aprovação, na reunião do Conselho do Mercado Comum de julho de 2022, que estendeu a redução a todos os membros do bloco – mas o processo se esgotou nessa etapa. Tudo somado, não resta dúvida sobre a perda de relevância do bloco na agenda externa do governo Bolsonaro, nem de sua preferência por um MERCOSUL predominantemente econômico-comercial. 

O programa do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva, formulado pela Fundação Perseu Abramo, em 2022, apresenta, em seu capítulo dedicado à política externa, a proposta de resgatar o protagonismo sul-americano e de relançar o MERCOSUL, através de uma atuação diplomática “ativa e altiva”. Afirma que essa postura alçaria novamente o Brasil “à condição de protagonista global” (embora a agenda proposta relacione medidas no âmbito Sul-Sul e entre a América Latina e a África). Além disso, se propõe a fomentar iniciativas em favor das pequenas e médias empresas, reduzindo a dependência de insumos importados de fora da América Latina (o que revela resquícios da veneranda política de substituição de importações). O programa destaca a contribuição do Brasil “ao desenvolvimento dos países pobres, por meio de cooperação, investimento e transferência de tecnologia”, o que soa como uma paráfrase da controvertida “política de generosidade”, defendida por Lula na inauguração do PARLASUL, em 2006. Nessa mesma linha, anuncia o compromisso de promover o fortalecimento de entidades como o MERCOSUL, a UNASUL, a CELAC e os BRICS. O objetivo final seria “a construção de uma nova ordem global comprometida com o multilateralismo”, com vistas a “atender às necessidades e aos interesses dos países em desenvolvimento”. 

O MERCOSUL do candidato Lula permanece assim fiel ao desenho com que o expôs em 2006, quando o considerou destinado a “mitigar as assimetrias políticas e estruturais” dos seus integrantes. Essa tese foi reforçada por seu Alto Representante no MERCOSUL, em 2012, ao qualificar como “objetivo supremo” do bloco “a promoção do desenvolvimento econômico e social equilibrado dos quatro Estados”. Ambos os discursos estão afinados com a criação do Fundo para a Convergência Estrutural do MERCOSUL (FOCEM), em dezembro de 2004, para promover uma “inflexão histórica e refundação política do bloco”, na esteira dos entendimentos entre Lula e Néstor Kirchner – que impulsionaram o chamado “MERCOSUL político”. A esse respeito, vale lembrar que a política de uso de recursos do BNDES, para financiar empreiteiras nacionais no nosso entorno geográfico, enfrentou resistências de amplos setores da opinião pública (em especial, do campo dito “liberal”). Esse esforço de liderança regional redundou, muitas vezes, em escândalos de corrupção nos países beneficiários. Essa política contrastou, ademais, com a falta de apoio do “Sul” à candidatura brasileira à OMC em 2005 (somente viabilizada em 2013) e com as conhecidas reticências dos latino-americanos ao pleito brasileiro por uma cadeira de membro permanente no Conselho de Segurança das Nações Unidas. Em suma, o programa está centrado na nostalgia de um passado que está longe de ter sido exemplar e que terá que se ajustar a um novo paradigma, de forma a enfrentar os desafios  do mundo que emergiu nos últimos anos.      

Esse é, em síntese, o resumo dos programas apresentados pelos dois candidatos e o histórico de cada um dentro do panorama político-econômico brasileiro. Deles se pode extrair tendências, mas não antecipar com segurança a conduta futura de cada candidato. As relações internacionais são um jogo de intermináveis desafios e escolhas, que obriga os agentes a adotar estratégias múltiplas, adaptadas a cada nova circunstância. E cada movimento depende ainda da personalidade dos atores envolvidos, nem sempre os mesmos que atuaram no primeiro ato. O ex-chanceler Lampreia advertia, com a perspicácia que o caracterizou, que projetos podem se mostrar “superiores às possibilidades”. Para tanto, bastaria que exceções virassem regras e isenções desvirtuassem os objetivos propostos. Sobretudo quando, a esses desvios comportamentais, se somassem “influências políticas regionais, crises externas e impulsos protecionistas”.  

O MERCOSUL é ilustrativo dessa realidade em constante mutação. Os quatro membros originais demonstraram coincidência de propósitos ao firmar os tratados constitutivos e executar os compromissos assumidos. Mas seria ingênuo imaginar que o fizeram com absoluta identidade de interesses e sem hesitações prévias. No Brasil – de que fui um dos negociadores até o “apagar das luzes” de 1998 – o Executivo só alcançou uma grande sintonia de ação quando, graças ao Plano Real, a Fazenda viu o MERCOSUL como uma forma de abaixar tarifas no esforço de controle da inflação e de torná-las imunes à ação dos lobbies, por força da TEC; o Banco Central viu o projeto como um fator adicional para a pretendida estabilidade monetária; o Ministério da Indústria e Comércio identificou uma oportunidade de melhorar a coerência do perfil tarifário nacional, como suporte ao setor produtivo; e o Itamaraty pôde aumentar o peso específico do Brasil, associando-o a um conjunto “maior do que a soma das partes”. A Argentina, por seu turno, teve que superar uma “guerra surda” interna, que oscilava entre a opção de se alinhar aos EUA, em consonância com os interesses de seu setor financeiro, ou com o Brasil, em uma tentativa de ampliar mercado para recuperar sua indústria, pouco competitiva. O Uruguai teve que abandonar veleidades de se tornar uma espécie de Taiwan ou Cingapura americana e adotar a TEC, de modo a preservar sua presença no mercado de seus dois vizinhos. O Paraguai, ao contrário, se empenhou em manter o máximo possível a abertura de sua economia, essencialmente importadora, e não afetar a rentabilidade de seus free shops de fronteira. Disso resulta que cada ator tinha um MERCOSUL em mente.

Passados trinta anos, essas diferenças se manifestam com maior intensidade, trazendo à tona uma antiga discussão sobre a natureza institucional do MERCOSUL. O Brasil atual, de Bolsonaro, vê a falta de acordos de livre comércio com o restante do mundo como um fator de constrangimento à sua capacidade produtiva e exportadora. Ante a resistência dos nossos setores menos competitivos e da Argentina kirchnerista em avançar nesse sentido, Paulo Guedes acena com “quebrar a gaiola” em que o Brasil está preso (em alusão ao MERCOSUL, em 2021). Propõe-se então – assim como o Uruguai – a negociar de forma individual, em conflito com a Decisão 32/00 do MERCOSUL,  que estipula a negociação em conjunto com os demais membros da União Aduaneira. A Decisão é, a rigor, redundante, porque a obrigatoriedade decorre do próprio conceito de União Aduaneira, em que os países negociam em bloco e assumem seus resultados em comum. A única saída jurídica seria converter a União Aduaneira em Área de Livre Comércio, em que cada um adota sua tarifa individual, mantida a livre circulação de bens. O futuro dirá. 

Questões políticas internas do MERCOSUL à parte, a celebração de novos acordos tem sido afetada por dois complicadores “estruturais”. De um lado, o baixo índice de competitividade econômica dos principais membros do MERCOSUL, o que estimula uma atitude defensiva da parte de empresas e governos. Para dar uma ideia, a última lista do International Institute for Management Development – que avalia a  eficiência econômica e  infraestrutura – colocou o Brasil no 59º lugar entre 63 países (à frente de dois outros sócios do MERCOSUL, a Argentina e a Venezuela, ambos abalados por uma forte espiral inflacionária). Além disso, as negociações com terceiros países ou blocos em geral refletem um trade-off em que o MERCOSUL (leia-se, sobretudo o Brasil) tem como moeda de troca a abertura de sua economia no setor industrial, em contrapartida a quotas nem sempre atraentes no campo agrícola, onde reside sua maior competitividade. Prova disso, no caso do acordo com a União Europeia, manifestaram-se resistências nos dois lados do Atlântico: lá, porque favorecia o setor industrial (especialmente o automobilístico), alegadamente em detrimento dos interesses do setor rural,  tradicionalmente protecionista; cá, porque side letters, como  as produzidas pela Comissão Europeia, levantaram legítimas dúvidas quanto à confiabilidade do acesso ao mercado europeu, devido a expedientes como a chamada “cláusula de prudência” (que autoriza o bloqueio das importações de alimentos, mesmo por motivos “sem comprovação científica”).  

Assim, independentemente do resultado das eleições presidenciais, entendo que dois pontos deveriam ser preservados como “cláusulas pétreas” do MERCOSUL, sobretudo ante a possibilidade de pressões em favor da aprovação do ingresso da Bolívia como membro pleno (pendente apenas do Congresso brasileiro), e do eventual cancelamento da suspensão da Venezuela (desde 2016, por transgressão à “cláusula democrática”). Primeiro, a necessidade de se manter o sistema de votação por consenso, em que medidas são aprovadas pelo voto favorável do todo ou de parte do bloco, desde que não haja voto contrário (o que não se confunde com o regime de unanimidade, mas garante o recurso ao veto). O bom senso descarta, por princípio – na medida em que é contrária ao espírito de associação com países igualmente soberanos —, a hipótese de um voto brasileiro superior à soma dos demais (por “deter o maior PIB dentro do grupo”, na argumentação exaltada de alguns). O consenso é assim a fórmula adequada, pois em qualquer outra matemática seríamos vencidos pela combinação  do restante dos votos. E estaríamos estimulando a retomada da prática de “alinhamentos pendulares”, que caracterizou o período pré-MERCOSUL, quando Brasil e Argentina competiam pela atração de “aliados” na região. Ou seja, o Brasil estaria vulnerável à formação de coligações e, na pior hipótese, se condenando a um “isolamento esplêndido”, nos moldes a que estão submetidos os EUA na Assembleia Geral da ONU. 

Em segundo lugar, essa situação se agravaria ainda mais no contexto da eventual adoção da supranacionalidade no MERCOSUL, com base em argumentos como a maior celeridade e eficácia das decisões, proposta que parece contar com a simpatia de Lula, a julgar por suas declarações em Córdoba (2006) e Rio de Janeiro (2007). Em outras palavras, o MERCOSUL abandonaria sua dimensão intergovernamental, em que cada medida tem que ser submetida à aprovação dos Parlamentos dos países-membros, e passaria a ser gerido por um órgão centralizado, com poder propositivo, controlado por uma merco-tecnocracia, à semelhança das instituições europeias. Vale dizer, com uma estrutura muito mais complexa e onerosa, voltada para a regulamentação de vários temas da política econômica e social. O que implica o risco de alterar, às cegas, os limites entre integração e soberania. 

O MERCOSUL original era, nos anos 1990, um projeto entre países com um expressivo intercâmbio entre si, em contraste com seu baixo índice de participação no comércio internacional e com o protecionismo da época, e um alinhamento político atípico para os padrões da região. Venezuela e Bolívia, quando assumirem sua posição como membros plenos, forçarão novos debates sobre políticas setoriais, na medida em que acentuarão as “assimetrias” intrabloco (deslocando ainda mais o eixo ideológico do MERCOSUL em direção à ala “político-social”). A essa mudança, se somará, por exigências do comércio internacional, o meio ambiente, que o Brasil, como grande player e superpotência alimentícia, não pode ignorar. Um novo mundo, em que os EUA perdem crescentemente, para a China, importância relativa como mercado e como investidor em infraestrutura e commodities minerais e agrícolas. Em que a Rússia se tornou uma presença de grande peso na Venezuela, inclusive como fornecedora de armamentos.

Esses fatos novos tornam a política regional muito mais complexa do que nos “bons velhos tempos” da década de 1990. Qualquer que seja a orientação do programa do candidato eleito, o Brasil deveria, a meu ver, se empenhar na superação do chamado “custo Brasil”, perseguir o objetivo de ingressar na OCDE e restabelecer as linhas de comunicação com todos seus vizinhos, de forma a voltar a ocupar o papel que historicamente desempenhou na região (sem sofreguidão nem os erros do passado). O MERCOSUL deveria ser repensado em termos realistas, como um instrumento para facilitar a realização de acordos internacionais, e assim evitar que se torne, como sucede com frequência na América Latina, mais um arranjo integracionista frustrado. Surpreende apenas que, a exemplo dos diamantes, sejam todos eternos.  

Rio, 20 de setembro de 2022 

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Recebido: 13 de setembro de 2022

Aceito para publicação: 26 de setembro de 2022

Texto atualizado pelo autor em: 3 de agosto de 2026 

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