Industrialização verde, transformação produtiva e soberania econômica

A transição climática não é apenas um desafio ambiental. Ela está redefinindo as bases da competitividade internacional, reorganizando cadeias globais de valor e recolocando a política industrial no centro das estratégias de desenvolvimento. Para os países em desenvolvimento, a questão central já não é se a descarbonização ocorrerá, mas qual posição ocuparão na economia verde que emerge desse processo.

A nova onda de políticas industriais verdes nas economias avançadas apresenta oportunidades significativas, mas também riscos importantes. As nações de renda baixa e média têm na transição climática uma rara janela para transformar estruturalmente suas economias, gerar empregos qualificados e reduzir desigualdades. Ao mesmo tempo, políticas adotadas pelos países ricos, especialmente aquelas associadas a subsídios domésticos, exigências de conteúdo local e padrões ambientais rigorosos, podem aprofundar assimetrias já existentes entre Norte e Sul Global.

Na presença de fortes desigualdades nas condições de financiamento, no domínio tecnológico, nas regras do comércio internacional e nas capacidades estatais necessárias para a implementação de políticas industriais, muitos países em desenvolvimento correm o risco de ocupar posições subordinadas na nova divisão internacional do trabalho, atuando sobretudo como fornecedores de insumos para tecnologias desenvolvidas em economias avançadas. Esse risco torna-se ainda mais relevante diante do retorno da política industrial à agenda econômica global (Juhász, Lane & Rodrik 2024; Mazzucato 2021).

O desequilíbrio já é visível. China, Estados Unidos e União Europeia concentram a produção de tecnologias verdes de alto valor agregado, enquanto a maioria dos países em desenvolvimento permanece restrita à exportação de commodities verdes de baixo valor, sobretudo minerais críticos, reproduzindo a velha divisão entre fornecedores de matéria-prima e detentores de inovação. Dados da Organização Mundial da Propriedade Intelectual mostram a profundidade dessas disparidades: entre 2000 e 2024, as dez maiores economias responderam por quase 90% dos pedidos internacionais de patentes em energia solar e eólica. O Brasil, apesar da sexta posição mundial em capacidade eólica instalada, respondeu por apenas 0,4% das patentes eólicas globais e 0,19% das solares.

Existe ainda um segundo risco, menos discutido e potencialmente mais profundo. Mesmo a estratégia de especialização em minerais críticos, frequentemente apresentada como oportunidade natural para o Sul Global, pode se revelar insuficiente como estratégia de desenvolvimento. A rápida evolução tecnológica nos setores associados à transição energética sugere que vantagens comparativas baseadas exclusivamente em recursos naturais são mais frágeis do que normalmente se supõe.

A mudança tecnológica no setor de baterias, por exemplo, tem corroído rapidamente a suposta vantagem comparativa de países ricos em lítio, cobalto e níquel. As baterias de fosfato de ferro-lítio (LFP), que dispensam níquel e cobalto, já respondem por parcela crescente do mercado global de veículos elétricos devido ao menor custo e à maior resistência térmica. Mais radical ainda é o avanço das baterias de sódio, que não utilizam lítio nem cobalto e podem alterar significativamente o perfil da demanda por minerais considerados estratégicos na atualidade. As transformações observadas na indústria de baterias ilustram um ponto mais amplo: a geografia econômica da transição verde será determinada menos pela localização dos recursos naturais e mais pela capacidade de inovação, manufatura e adaptação tecnológica (IEA 2024; 2025). O valor duradouro está na capacidade tecnológica e produtiva construída internamente, não na posse física do recurso natural.

Nesse contexto, a corrida tecnológica verde vem alterando o significado de uma transição climática justa. Já não é suficiente encontrar mecanismos para compensar os perdedores da transição. O sucesso de alguns países em dominar as tecnologias de descarbonização traz à tona a necessidade de se ir além dos mecanismos de compensação dos custos para pensar no compartilhamento dos benefícios.

Em outras palavras, já não basta que países ricos ofereçam ajuda financeira ou promovam mecanismos de mobilização de capital privado para uma transição climática que, no Sul Global, significa, no melhor dos casos, exportar minerais críticos e importar tecnologias alemãs, chinesas ou norte-americanas. Países em desenvolvimento também querem aproveitar a oportunidade que a transição climática oferece para transformar suas estruturas produtivas e encontrar posições mais favoráveis nas cadeias globais de valor. 

O BRASIL E A OPORTUNIDADE DA TRANSFORMAÇÃO PRODUTIVA VERDE

Nesse contexto, argumenta-se que o Brasil está relativamente bem posicionado para aproveitar as oportunidades abertas pela industrialização verde. Embora enfrente limitações fiscais, tecnológicas e institucionais semelhantes às de outros países em desenvolvimento, o país combina vantagens energéticas, capacidade industrial remanescente, instituições de financiamento ao desenvolvimento e um mercado interno de escala suficiente para sustentar uma estratégia de transformação produtiva orientada pela transição climática.

Um mapeamento do Net Zero Industrial Policy Lab da Universidade Johns Hopkins ajuda a tornar essas vantagens mais concretas, identificando sete setores industriais verdes em que o Brasil já parte de posições competitivas reais, e não apenas potenciais (Guerra et al. 2025). Em minerais críticos, o estudo aponta o processamento de grafite e manganês, que são insumos-chave para cátodos de baterias, como oportunidades de agregação de valor particularmente acessíveis, por exigirem conhecimento técnico que o país já domina. Em combustíveis sustentáveis de aviação, a rota do etanol de cana-de-açúcar convertido em querosene (alcohol-to-jet) confere ao Brasil uma intensidade de carbono cerca de um terço da do etanol de milho e menos da metade da de rotas baseadas em óleo de palma, soja ou canola, vantagem que tende a se traduzir em preços mais altos à medida que mercados regulados na Europa e na China remuneram combustíveis por unidade de carbono evitado. Em aço de baixo carbono, a combinação de minério de ferro abundante, eletricidade limpa e barata e capacidade industrial instalada posiciona o país como produtor de baixo custo. No setor automotivo, a combinação entre a tradição brasileira em etanol e a eletrificação abre uma vantagem específica em veículos híbridos flex (bateria mais etanol), cujo mercado potencial no país supera o de veículos puramente elétricos. O estudo identifica ainda oportunidades em turbinas eólicas, onde fabricantes como a WEG já romperam a dependência de importação de praticamente todos os componentes, restando apenas as caixas de engrenagem; e em fertilizantes verdes, caso particularmente relevante porque o Brasil é o maior importador mundial de fertilizantes, e a substituição do hidrogênio cinza pelo verde na produção de amônia permitiria reduzir simultaneamente a conta de importações e a intensidade de carbono do setor. 

A economia política da transição climática no Brasil está longe de ser trivial, dada a forte dependência econômico-fiscal do setor petroleiro e a importância do agronegócio na pauta exportadora. Tradicionalmente, a existência de trade-offs de curto prazo entre clima e desenvolvimento dificultou a adoção de agendas mais ambiciosas de descarbonização. O novo contexto internacional, entretanto, vem aproximando objetivos climáticos, soberania energética, segurança econômica e diversificação produtiva.

A fragilidade das vantagens baseadas em recursos naturais já havia sido aprendida pela própria América Latina durante o superciclo de commodities dos anos 2000. Os governos progressistas daquele período utilizaram a expansão das receitas externas para ampliar transferências de renda, fortalecer políticas sociais e expandir investimentos em infraestrutura. Os resultados foram expressivos em termos de crescimento econômico e redução da pobreza. Entretanto, quando o ciclo das commodities perdeu força, emergiram novamente a vulnerabilidade externa, a deterioração das contas fiscais e a desaceleração econômica.

O ciclo de commodities havia gerado bem-estar, mas não havia produzido transformação estrutural suficiente para reduzir a dependência da região em relação aos mercados internacionais. A compreensão de que um crescimento baseado exclusivamente em recursos naturais dificilmente gera resiliência econômica de longo prazo ajudou a criar as condições para a adoção de eixos de desenvolvimento sustentável em diferentes ministérios durante o terceiro mandato do Presidente Lula (e.g. Nova Indústria Brasil, Novo PAC,  Plano de Transformação Ecológica, Plano Clima).

Essa compreensão vem sendo reforçada pelo novo contexto geopolítico global, marcado por elevada volatilidade e crescente busca por soberania econômica. Os choques recentes nos mercados de energia e fertilizantes evidenciaram que a resiliência econômica não decorre simplesmente da condição de exportador ou importador de recursos naturais, mas da capacidade de diversificar estruturas produtivas e matrizes energéticas.

A Espanha, por exemplo, reduziu significativamente sua dependência da geração térmica baseada em gás natural por meio da expansão das fontes eólica e solar. O Brasil amortizou parte dos choques energéticos por um caminho distinto, apoiado na ampla utilização de biocombustíveis e na presença de uma frota flex. Ou seja, a resiliência diante de choques geopolíticos não decorre da posição de um país na balança comercial de energia, mas de escolhas estruturais relacionadas à diversificação energética e produtiva. A busca por soberania econômica em um contexto internacional cada vez mais instável criou uma convergência inédita entre objetivos de desenvolvimento e objetivos climáticos.

Se a crescente volatilidade geopolítica fortalece os incentivos externos à diversificação produtiva, a dinâmica recente do mercado de trabalho brasileiro cria incentivos domésticos igualmente relevantes. A questão não é apenas reduzir vulnerabilidades externas, mas também construir uma estrutura produtiva capaz de absorver uma força de trabalho cada vez mais qualificada. 

EMPREGO QUALIFICADO E INDUSTRIALIZAÇÃO VERDE

Nas últimas duas décadas, o Brasil formou uma geração muito mais escolarizada do que sua estrutura produtiva foi capaz de absorver. Os microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios do IBGE (PNAD) e da Relação Anual de Informações Sociais do Ministério do Trabalho e Emprego (RAIS) mostram crescimento expressivo do fenômeno da sobre-educação, qual seja, a situação em que trabalhadores possuem escolaridade superior à exigida pelas ocupações que exercem. A expansão do ensino superior, impulsionada pelo Programa Universidade para Todos (Prouni), pelo Financiamento Estudantil (Fies) e pelas políticas de cotas, representou um dos principais avanços sociais do período. No entanto, a promessa implícita de mobilidade social associada ao diploma universitário torna-se difícil de sustentar quando a economia não cria empregos compatíveis com as qualificações adquiridas.

A diversificação produtiva é uma das principais respostas para esse desafio. Ao lado da reforma tributária do consumo aprovada durante o terceiro mandato de Lula, a industrialização verde pode contribuir para ampliar a demanda por ocupações intensivas em conhecimento e tecnologia. 

Os empregos verdes já correspondem hoje a cerca de 16% do total de ocupações do país. Além de apresentarem maior escolaridade média, esses empregos também possuem maior formalização e rendimentos superiores à média nacional. Entretanto, muitos setores verdes apresentam baixo grau de encadeamento produtivo doméstico. Enquanto setores classificados como marrons possuem multiplicadores elevados de emprego ao longo da cadeia produtiva, grande parte das atividades verdes ainda opera de forma relativamente isolada e dependente de insumos importados. A principal exceção é a indústria automotiva associada à eletrificação. Nesse caso, os efeitos multiplicadores superam aqueles observados em boa parte dos setores tradicionais, em função da ampla variedade de insumos e serviços mobilizados (Costa, Pero & Gesteira 2026).

Esses resultados sugerem que nem toda atividade verde possui o mesmo potencial transformador. Em termos de desenvolvimento, a questão central não é apenas quantos empregos uma atividade gera diretamente, mas sua capacidade de mobilizar fornecedores, difundir tecnologia e estimular investimentos complementares. Uma política industrial verde orientada para a transformação estrutural deve priorizar exatamente os segmentos capazes de combinar descarbonização e adensamento produtivo. 

GOVERNANÇA, COORDENAÇÃO E FOCO ESTRATÉGICO

A Nova Indústria Brasil representa uma inflexão importante na trajetória recente da política industrial brasileira. Ao incorporar objetivos ligados à transição energética, à inovação tecnológica, à saúde e à digitalização, a estratégia aproxima o país das novas experiências internacionais de política industrial, caracterizadas pela articulação simultânea de múltiplos instrumentos e múltiplos objetivos.

A reativação do Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial também representou um avanço relevante ao reconstruir espaços institucionais de coordenação entre governo, empresas e trabalhadores. Ainda assim, o principal desafio atual parece ser menos a ausência de instrumentos e mais a dificuldade de coordenação entre eles. Diante da crescente complexidade da agenda de transformação produtiva, a criação de uma instância permanente de coordenação vinculada à Presidência da República ou à Casa Civil poderia contribuir para alinhar instrumentos de crédito, compras públicas, regulação, inovação e qualificação profissional em torno de objetivos comuns.

Além disso, o relatório Industrial Policy for Development do Banco Mundial argumenta que políticas industriais bem-sucedidas dependem de foco estratégico, coordenação institucional e mecanismos claros de avaliação. Uma das conclusões mais importantes do estudo é que países que perseguem um número excessivo de objetivos e setores-alvo tendem a dispersar recursos, dificultar o aprendizado institucional e comprometer a efetividade das políticas públicas (Fernandes & Reed 2026). O diagnóstico do Net Zero Industrial Policy Lab da Johns Hopkins sobre a Nova Indústria Brasil vai na mesma direção: a orientação por missões amplas diluiu cerca de US$ 60 bilhões em recursos entre prioridades demais para garantir avanço em verticais altamente competitivas, e faltam mecanismos claros de colaboração entre governo, empresas, trabalhadores e academia para sustentar o aprendizado tecnológico setor a setor (Guerra et al. 2025).

Nessa perspectiva, a política industrial brasileira poderia se beneficiar de uma lógica de portfólio, combinando atividades de baixo, médio e alto risco. Atividades de baixo risco são aquelas com demanda consolidada, baseadas em vantagens comparativas já estabelecidas (por exemplo, bioinsumos e etanol), e devem ser apoiadas principalmente por instrumentos como pesquisa e desenvolvimento público (Embrapa), infraestrutura de certificação e rastreabilidade (Inmetro) e promoção comercial (APEX-Brasil). Setores de risco médio envolvem adjacências tecnológicas com mercados em expansão, nos quais o país já possui capacidades parciais, mas enfrenta falhas de coordenação e necessidade de escala (e.g. SAF e minerais críticos), sendo apropriado o uso de instrumentos como mandatos regulatórios, crédito de longo prazo do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e subsídios à inovação via Financiadora de Estudos e Projetos (Finep). Por fim, setores de alto risco são caracterizados por elevada incerteza tecnológica e de mercado, sem vantagem comparativa estabelecida, mas com alto potencial de retorno e externalidades (e.g. software exportável, aeroespacial avançado e conteúdo audiovisual), devendo ser apoiados por instrumentos seletivos e de menor custo fiscal, como incentivos tributários direcionados, compras públicas estratégicas e financiamento à inovação. Essa abordagem de portfólio permite combinar exploração de capacidades já existentes, expansão para novas fronteiras tecnológicas e experimentação em áreas transformadoras, reduzindo riscos fiscais e políticos e aumentando a probabilidade de sucesso da estratégia industrial.

O objetivo não seria apenas explorar vantagens comparativas já existentes, mas também construir novas capacidades produtivas e tecnológicas em áreas estratégicas. A principal implicação para o caso brasileiro é a necessidade de maior seletividade na alocação dos recursos públicos.

Essa seletividade, contudo, exige uma base territorial de informação que hoje é escassa no debate brasileiro de política industrial. O Atlas do Futuro Industrial do Brasil 2025, lançado pelo Instituto E+ Transição Energética na COP30, oferece um instrumento concreto nessa direção. Ao cruzar dados sobre disponibilidade de energia limpa e de outras infraestruturas com a localização de indústrias eletrointensivas, o Atlas identifica regiões com potencial para a formação de hubs industriais de baixo carbono, subsidiando decisões de investimento e de política pública com uma leitura sistêmica, e não apenas setorial, da descarbonização industrial (Instituto E+ 2025). Um portfólio setorial como o sugerido acima ganha precisão quando cruzado com esse tipo de mapeamento territorial: em vez de escolher setores no abstrato, a política industrial verde pode priorizar exatamente os territórios onde infraestrutura, energia limpa e capacidade instalada já se combinam para reduzir o custo de coordenação entre empresas, o que também tende a favorecer os elos de cadeia com maior potencial de encadeamento produtivo e de geração de empregos qualificados.

Outro elemento fundamental é a adoção de contrapartidas para empresas beneficiadas por incentivos públicos. Como argumentam Mazzucato e Rodrik (2023), políticas industriais contemporâneas exigem mecanismos explícitos de reciprocidade entre apoio público e contrapartidas privadas. Subsídios, financiamentos e incentivos tributários devem estar associados a metas verificáveis de investimento, inovação, geração de empregos e descarbonização.

A questão central não é a quantidade de recursos mobilizados pelo Estado, mas sua capacidade de direcioná-los para objetivos claramente definidos. Em um contexto de elevada restrição fiscal, a qualidade da intervenção pública torna-se tão importante quanto sua escala.

No campo do financiamento, experiências recentes como o Fundo Clima sugerem caminhos promissores ao permitir a captação de recursos internacionais com mitigação parcial dos riscos cambiais. Instrumentos dessa natureza podem ampliar o espaço para investimentos estratégicos sem pressionar diretamente o orçamento público.

A industrialização verde representa hoje a estratégia mais promissora de transformação produtiva disponível ao Brasil. A oportunidade aberta pela descarbonização vai muito além da exportação de minerais críticos, biocombustíveis ou energia limpa. Ela reside na possibilidade de utilizar a transição climática para reconfigurar a estrutura produtiva brasileira. Os países que liderarão a economia verde não serão necessariamente aqueles com maior abundância de recursos naturais, mas aqueles capazes de transformar esses recursos em conhecimento, inovação e empregos de qualidade. Para o Brasil, essa talvez seja a oportunidade de desenvolvimento mais relevante desde o ciclo de industrialização do século XX. 

Referências Bibliográficas 

Costa, Kaio V., Valeria Pero & Pedro Gesteira. 2026. “Green jobs in Brazil: measuring evolution and patterns between 2014 and 2024”. Decarbonization and Industrial Policy Working Paper 13. Rio de Janeiro: IE-UFRJ. https://dip.ie.ufrj.br/wp-content/uploads/2026/06/DIP-BR_WP13_Green-jobs_full-report-1.pdf. 

Fernandes, Ana Margarida & Tristan Reed. 2026. “Industrial Policy for Development: Approaches in the 21st Century.” World Bank Group Policy Research Report. https://doi.org/10.1596/978-1-4648-2276-6. 

Guerra, Adriana M., Tim Sahay, Renato H. de Gaspi & Bentley Allan. 2025. “New industrial policy for a new world: Seizing Brazil’s opportunities in the energy transition.” Net Zero Industrial Policy Lab Geopolitical Brief 3, February 4, 2025. https://www.netzeropolicylab.com/brazil-new-world.

IEA. 2024. “Global Critical Minerals Outlook 2024.” IEA Report, May 17, 2024. https://www.iea.org/reports/global-critical-minerals-outlook-2024. 

IEA. 2025. “Global Critical Minerals Outlook 2025.” IEA Report, May 21, 2025.  https://www.iea.org/reports/global-critical-minerals-outlook-2025. 

Instituto E+ Transição Energética. 2025. “Atlas do Futuro Industrial do Brasil 2025.” Instituto E+ Transição Energética/Net Zero Policy Lab at Johns Hopkins University, 17 de novembro de 2025. https://emaisenergia.org/publicacao/atlas-do-futuro-industrial-do-brasil-2025/. 

Juhász, Réka, Nathan Lane & Dani Rodrik. 2024. “The New Economics of Industrial Policy.” Annual Review of Economics 16: 213-242. https://doi.org/10.1146/annurev-economics-081023-024638. 

Mazzucato, Mariana & Dani Rodrik. 2026. “Industrial policy with conditionalities: a taxonomy and sample cases.” Industrial and Corporate Change. https://doi.org/10.1093/icc/dtaf063.  

Recebido: 11 de agosto de 2026

Aceito para publicação: 25 de agosto de 2026 

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