A guerra russo-ucraniana e os desafios de segurança global no Atlântico Sul

La zona de paz sudamericana del Atlántico Sur se enfrenta a un turbulento contexto internacional con grandes interrogantes en torno al futuro del multilateralismo y la cooperación internacional.

UN MUNDO EN COMPETENCIA

El Atlántico Sur tiene que hacer frente a una nueva reconfiguración global del orden establecido luego del fin de la Guerra Fría. La hegemonía estadounidense se encuentra en crisis, mientras hay un desafío creciente por parte de Rusia y China a la arquitectura económica y de seguridad liderada por la Casa Blanca, que abarca desde el desarrollo de proyectos económicos posoccidentales hasta la búsqueda de crear de zonas de influencia en el espacio postsoviético y Asia Oriental, aislando así la influencia estadounidense. La guerra ruso-ucraniana no solo es un indicador de una trayectoria menos cooperativa en el orden internacional, sino también un factor de conflictividad sistémica. Como afirman Lebelem y Duarte Villa (2022), este conflicto armado ha desencadenado “fuertes presiones sobre la seguridad internacional”, además de manifestar la presencia de “factores geopolíticos sistémicos que involucran y contraponen los intereses de actores con capacidad de actuar globalmente, como Estados Unidos, China y la propia OTAN”.  

En este contexto, el eje de la política mundial se ha visto alterado por una serie de movimientos tectónicos que han producido un desplazamiento desde un esquema generalmente cooperativo hacia uno más confrontativo, donde el orden liberal basado en normas ha dado lugar a un regreso de la geopolítica tradicional marcado por la “competencia entre grandes potencias, ambiciones imperiales y luchas por los recursos” (Haass 2022). El ascenso económico, tecnológico y militar de la República Popular China frente a los esfuerzos de contención por parte de los Estados Unidos, la crisis pandémica del Covid-19 y el revisionismo al orden internacional de la Federación Rusa con la invasión a Ucrania marcan un espíritu de época diferente al relativamente pacífico período de Posguerra Fría. El mundo unipolar, hegemónico y liderado por los Estados Unidos y su red de aliados está dando lugar a un “nuevo orden mundial en gestación” (Serbin 2022a:11), caracterizado por un desordenado proceso de transición hacia una configuración multipolar en el cual un bloque de potencias euroasiáticas —China, Rusia, India y Turquía, entre otras— han multiplicado esquemas de cooperación geoeconómica y geopolítica al margen de Occidente (González Levaggi 2019). 

La creciente multipolaridad tiene dos tipos de efectos: mayor competencia geopolítica entre grandes potencias y el debilitamiento del esquema de gobernanza global. Por un lado, el multilateralismo atraviesa una profunda crisis. Los esfuerzos para avanzar en esquemas de gobernanza global sobre asuntos de seguridad internacional se encuentran atravesados por agendas e intereses cada vez más fragmentados. En paralelo, el proceso de interdependencia económica global se ha visto sujeto a una progresiva instrumentalización (weaponization) de herramientas económicas y financieras para lograr objetivos geoeconómicos y geopolíticos (Farrell & Newman 2019), expresado en el sistemático paquete de sanciones impuesto por Occidente a la Rusia de Putin. Por el otro lado, hay un deterioro de las bases de la seguridad internacional que permitieron la emergencia del corto pero estable mundo unipolar. Las dinámicas regionales en el espacio postsoviético y la región del Indo-Pacífico se encuentran crecientemente determinadas por una estructura de alianzas cruzadas entre los países e instituciones aliadas a los Estados Unidos, y aquellos que se encuentran dentro del marco de una ascendente articulación euroasiática entre Moscú y Beijing (Serbin 2019). 

Frente a la actual transición de poder global y el creciente desorden en las dinámicas mundiales, el Atlántico Sur se mantiene como un orden regional de seguridad con altos niveles de estabilidad y un importante grado de cooperación intergubernamental, especialmente en la costa sudamericana, manifestado en la continuidad de la idea de una Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur (ZPCAS) y la Coordinación del Área Marítima del Atlántico Sur (CAMAS) (Hoffmann & Macondes 2017). Otra instancia interesante bajo el liderazgo de los Estados Unidos ha sido la Declaración Conjunta sobre Cooperación Atlántica firmada que en septiembre de 2022 donde una serie de países de ambos hemisferios —incluyendo a Brasil, Argentina y el Reino Unido — comparten el compromiso de promover una región atlántica pacífica, próspera, abierta y cooperativa (Estados Unidos 2022).

Salvo por el limitado interregno durante las últimas dos décadas de la Guerra Fría —resultante de los procesos de descolonización en el África Portuguesa, el Conflicto del Atlántico Sur en 1982 y el involucramiento más activo de los intereses marítimos y estratégicos soviéticos en la zona—, la región posee un alto grado de estabilidad y un bajo nivel de conflictividad, producto además de la baja relevancia estratégica en el plano marítimo global y la limitada presencia de contrapuntos existenciales entre grandes potencias. Sin embargo, dado que la mayor parte del globo se encuentra bajo presiones crecientes derivadas de la competencia global entre los Estados Unidos y sus aliados frente a China y Rusia, el Atlántico Sur también ha estado sujeto a una serie de impactos, aunque la mayor parte de ellos de un modo indirecto, dado que la región no representa un teatro estratégico central como el caso de la emergencia del Indo-Pacífico (Toro 2021; Cannon 2022) o el espacio euroasiático (Gresh 2020; Diesen 2017). 

El artículo reflexiona sobre la incidencia del conflicto ruso-ucraniano sobre el espacio atlántico sudamericano. Para ello la primera sección enmarca al Atlántico Sur como una zona de paz y cooperación extendida para luego, en una segunda parte, analizar los impactos sobre las dinámicas regionales relativas a los riesgos sistémicos en el Atlántico Sur (...).

En este sentido, el artículo reflexiona sobre la incidencia del conflicto ruso-ucraniano sobre el espacio atlántico sudamericano. Para ello la primera sección enmarca al Atlántico Sur como una zona de paz y cooperación extendida para luego, en una segunda parte, analizar los impactos sobre las dinámicas regionales relativas a los riesgos sistémicos en el Atlántico Sur, el posicionamiento internacional de Argentina y Brasil y la incidencia sobre la agenda de desarrollo económico.  

EL ATLÁNTICO SUR: UNA ZONA DE PAZ Y COOPERACIÓN EXTENDIDA

En los últimos años se ha visto una multiplicación de enfoques sobre los asuntos de seguridad regional, diversificando así las visiones tradicionales más allá de los asuntos de la guerra y la paz en América Latina (Mares & Kacowicz 2015). A pesar de la existencia de un entorno pacífico caracterizado por un importante grado de interdependencia económica, avanzados niveles de institucionalidad democrática y la difusión de instituciones regionales y subregionales, todavía hay ciertos aspectos que alejan a la región de un “paraíso” kantiano. Si bien la existencia de una paz en términos de ausencia de conflictos armados en las últimas casi tres décadas no se puede negar, hay cuestiones como la recurrencia de crisis diplomáticas, conflictos políticos, disputas militarizadas y la expansión de amenazas transnacionales que generan ciertos interrogantes sobre los alcances de una paz reflejada en el modelo de la Unión Europea. 

Como afirma Cameron Thies, hay dos enfoques dominantes para entender la guerra y la paz en América Latina, que pueden hacerse extensivos al Atlántico Sur: “el primero intenta explicar clases específicas de conflicto: guerra, rivalidad, disputas interestatales militarizadas (MID) y guerras civiles como fenómenos por derecho propio. El segundo enfoque intenta explicar el tipo de orden regional (por ejemplo, zona de paz) que prevalece en un momento dado, y está orientado fundamentalmente hacia la explicación de relaciones regionales relativamente pacíficas” (Thies 2016, 113).

Las regiones, de por sí, no son objetos dados, sino que se construyen socialmente y, por tanto, expresan visiones políticas en disputa. En este caso, las regiones tienen dimensiones tanto materiales como identitarias. Por un lado, tienen territorio y una organización estatal, pero por el otro hay un elemento adicional que muchas veces es de difícil concreción: una idea colectiva que da significado. 

Las regiones están “dadas” por la geografía y “manufacturadas” a través de la política (Katzenstein 2005, 36). Por lo tanto, la política, esa asignación autorizada de valores en su fase agonista o esa herramienta que permite consensos, juega un papel crucial en la definición de una región. El Atlántico Sur mantiene una dinámica pacífica y el espacio para la ocurrencia de conflictos militares es casi nulo más allá de la militarización existente en torno a la “Fortaleza Malvinas” por parte del Reino Unido, cuestión sobre la que la República Argentina protesta de manera sistemática en diversos foros internacionales (MRECIC 2021), y la cuestión de los reclamos soberanos sobre el territorio antártico. No solamente la probabilidad de un conflicto armado es acotada, sino que en los últimos años se han desarrollado una serie de iniciativas diplomáticas y de seguridad marítima que permiten el desarrollo de una “comunidad de prácticas de seguridad” (Medeiros & Moreira 2017).

Si bien en América Latina todavía ocurren crisis militarizadas y existen disputas fronterizas y territoriales en la zona andina de América del Sur, América Central y el Caribe, hay una clara diferencia en los patrones de conducta en el Atlántico Sur occidental. Por un lado, los mecanismos tradicionales realistas no funcionan en sentido típico estricto, debido no solo a la inexistencia de conflictos armados desde el Conflicto del Atlántico Sur en 1982 hasta la fecha, sino además a la baja recurrencia de crisis militarizadas entre los principales actores regionales, el desarrollo de múltiples acuerdos bilaterales y el impulso a la construcción de instituciones regionales como el Mercosur. Por otro lado, a pesar de la existencia de una serie de variables consideradas como claves por la visión liberal para la profundización de la cooperación — democratización, interdependencia económica e instituciones comunes—la región ha sufrido tanto un estancamiento en el grado de integración regional (Malamud & Gardini 2012), como también escasos avances en el desarrollo de un esquema de defensa colectiva y, menos aún, de integración militar (Frenkel 2020). 

¿Cuáles han sido los factores geoestratégicos estructurales que le dan la importancia al espacio marítimo atlántico? Carlos De Meira Mattos (1990:222) señalaba tres elementos: constituir una ruta de transporte, formar un área de proyección de poder militar y ser una fuente de recursos. En relación con el primer punto, el Cabo de Hornos se presenta como una vital arteria de comunicaciones dado su rol alternativo en el transporte de Petróleo del Golfo Pérsico hacia los mercados europeos, especialmente en caso de limitaciones en el transporte por medio del Canal de Suez. Lo mismo se aplicaría al Estrecho de Magallanes en caso de que el Canal de Panamá sufra algún inconveniente serio. En segundo lugar, el dominio estratégico del Reino Unido tanto en el triángulo insular de Santa Elena, Ascensión (también utilizado por Estados Unidos) y Tristán de Acuña como el complejo de las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur reclamado por Argentina, pero bajo el control colonial del Reino Unido. Además, la “fortaleza Malvinas” se proyecta como una puerta de acceso alternativa hacia los territorios antárticos fuera del continente sudamericano. En términos de recursos, la explotación de recursos vivos —pesca, krill y ballenas— y no vivos —hidrocarburos y nódulos polimetálicos— ha sido un elemento de interés adicional no sólo para los soviéticos, sino también para las principales potencias navales de la región. 

En un entorno cooperativo, el Atlántico Sur sigue siendo un punto de referencia vital para los intereses globales de Argentina (Fraga 1983, Alessandrini 2019) y Brasil (Saraiva 1997, Duarte 2016). Además, no se puede ignorar la presencia sostenida de potencias extrarregionales como el Reino Unido (Dodds 2012) y los Estados Unidos (Espach 2021), en paralelo con la creciente proyección de potencias euroasiáticas como la República Popular China, Rusia e India (Abdenur & Marcondes 2013, González Levaggi 2022). La literatura sobre el Atlántico Sur ha interpretado en múltiples direcciones el escenario regional caracterizado por la turbulencia del conflicto armado por las Islas Malvinas, el impacto de la presencia soviética en la zona durante la última etapa de la Guerra Fría (Coutau-Bégarie 1988, Kelly y Child 1990), la incertidumbre en torno a la irresolución del diferendo de soberanía sobre las Islas Malvinas (Dodds 2012, Alessandrini 2019) y, finalmente, la existencia de patrones estables de cooperación que han permitido el desarrollo de una de zona de paz (Medeiros 2002, Abdenur, Mattheis y Seabra 2016). En relación con este último abordaje, una manera de interpretar la trayectoria del orden regional del Atlántico Sur sudamericano es observar los aportes realizados por la literatura de zona de paz conosureña.  

De acuerdo con Battaglino (2013, 8), el Cono Sur puede ser interpretado como una zona de paz positiva en la cual la posibilidad de uso de la fuerza es poco probable. En la misma línea, interpretaciones posteriores presentan a la región en un estadio de paz normal (Miller 2007) o estable (Oelsner 2009). Sin embargo, es importante recapitular sobre el concepto de zona de paz. Este concepto fue acuñado por Arie Kacowicz (1998, 9), quien definió la noción como una “discreta región geográfica del mundo en la que un grupo de Estados ha mantenido relaciones pacíficas entre ellos durante un período de al menos treinta años, un lapso de generación, aunque las guerras civiles, los disturbios domésticos y la violencia aún pueden ocurrir dentro de sus fronteras, así como conflictos internacionales y crisis entre ellos”. De acuerdo con esta definición, la región del Cono Sur puede ser incluida dentro de este concepto, ya que los Estados miembros han mantenido relaciones sin conflictos armados desde la Guerra de la Triple Alianza (1864-1870) donde Brasil, Uruguay y Argentina enfrentaron al Paraguay liderado por Francisco Solano López. 

Además, Kacowicz plantea una distinción entre paz negativa o precaria, paz estable y comunidad pluralista de seguridad, esta última en línea con lo planteado por Karl Deutsch (1957) y luego por Emanuel Adler y Michael Barnett (1998). En el primer caso, la posibilidad de la guerra es una opción concreta, aunque los Estados no tienen en general intenciones de modificar el status quo territorial. En la paz estable no existen expectativas del uso de la fuerza militar, dado que la paz es mantenida sobre la base de un consenso recíproco, mientras que la agenda es marcada por asuntos económicos por sobre los militares. Por último, la comunidad pluralista de seguridad (o comunidad de seguridad) plantea la existencia de expectativas de cambio pacífico arraigado en Estados que comparten normas, valores e instituciones comunes, con el desarrollo además de una identidad común y un alto grado de interdependencia (Kacowicz 1998, 9-10). 

En este sentido, el Cono Sur además será presentado como una incipiente comunidad pluralista de seguridad (Kacowicz 1998, 21). Sin embargo, los autores no se ponen de acuerdo del todo en relación con designar al Cono Sur como una comunidad pluralista de seguridad o simplemente como una zona de paz estable. En base al aporte de Hurrell (1998), Adler y Barnett (1998, 21) interpretan que en el Cono Sur parece haber 

expectativas estables del no uso de la fuerza, fronteras no militarizadas y hábitos de diálogo institucionalizados entre los establecimientos militares de Argentina y Brasil, que indican la existencia de una comunidad de seguridad entre estos dos Estados (…) involucrados en un proceso cada vez más denso de economía integración y en la idea de un “club de Estados” al que solo algunos gobiernos pueden pertenecer, una seguridad cooperativa que se convierte en el símbolo de la identidad democrática y el fin de viejas rivalidades.  

Sin embargo, Oelsner (2016, 182) plantea que en el Cono Sur, si bien parece aproximarse a una comunidad de seguridad, hay ciertos límites en relación con la emergencia de una identidad común. Un avance que parece haberse quedado congelado en la segunda etapa de la evolución, pero que refleja una serie de expectativas positivas sobre el cambio pacífico que permitió una importante transformación del orden regional del Cono Sur en la década de 1980, desde una zona de paz negativa a una paz positiva. 

De todos modos, hay un consenso relativamente generalizado sobre la aplicabilidad de la noción de zona de paz, tanto en el mundo académico como en los tomadores de decisión de política exterior, que se ha expresado en dos aspectos fundamentales. En primer lugar, en el desarrollo de instituciones regionales tanto en el plano económico (Mercosur), como en el ámbito diplomático (ZPCAS) y en relación con la seguridad marítima (Coordinación del Área Marítima del Atlántico Sur). En segundo lugar, la aprobación de documentos regionales como la Declaración de Ushuaia de 1998 de los líderes del Mercosur y Estados asociados, luego ampliada a la Zona de Paz Sudamericana en la primera Reunión de los Presidentes de América del Sur —antecedente de la UNASUR—, celebrada en Brasilia en el año 2000. 

Si bien esta perspectiva cooperativa y pacífica no fue desafiada posteriormente, en la última década se vislumbra una tendencia a la “lógica del desacoplamiento” entre Argentina y Brasil, que en el Atlántico Sur se refleja en el “estancamiento del mecanismo de la Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur (ZPCAS)” y el posicionamiento de la región marítima como un “espacio de disputa y proyección geoestratégica de las grandes potencias” (Malacalza & Tokatlian 2022). De todas maneras, en el marco de un contexto más conflictivo hay un interés regional en revitalizar instancias de cooperación como el ZPCAS; o asimismo en crear nuevos espacios de cooperación hemisféricos que articulen los espacios norte y sur del Atlántico, como la Declaración Conjunta sobre Cooperación Atlántica previamente citada.

Con respecto a este punto, la perspectiva de la zona de paz nucleada en las dinámicas estato-céntricas y acotada al ámbito regional presenta un déficit para abordar desafíos desde las amenazas transnacionales, además del factor sistémico en el cual la periferia regional se encuentra sujeta crecientemente a presiones globales por la competencia estratégica entre grandes potencias (Russell & Calle 2022).  

CONFLICTO RUSO-UCRANIANO: DESAFÍOS A LA ESTABILIDAD REGIONAL

La intervención militar rusa en Ucrania ha modificado la percepción de los tomadores de decisión en la región sobre sus relaciones con Rusia, lo que reporta una alteración de los cálculos en la agenda de seguridad con los Estados Unidos y los socios de la OTAN. Mientras prima la incertidumbre en torno a las consecuencias de mediano y largo plazo, el impacto de la crisis en el Atlántico Sur tiene varias dimensiones. En un mundo más peligroso, el Atlántico Sur se presenta como un oasis de paz y estabilidad, pero hay una serie de desafíos para la “zona de paz” regional. Entre las principales, consideramos los riesgos derivados de la competencia estratégica entre grandes potencias, el posicionamiento internacional de los actores regionales frente al conflicto ruso-ucraniano y el impacto en la agenda del desarrollo económico.

En un mundo más peligroso, el Atlántico Sur se presenta como un oasis de paz y estabilidad, pero hay una serie de desafíos para la “zona de paz” regional. Entre las principales, consideramos los riesgos derivados de la competencia estratégica entre grandes potencias, el posicionamiento internacional de los actores regionales frente al conflicto ruso-ucraniano y el impacto en la agenda del desarrollo económico. 

Atlántico Sur: riesgos frente a la nueva competencia geopolítica global 

La literatura sobre órdenes regionales de seguridad subraya la interconexión entre la proyección de las potencias extrarregionales en dicho tipo de espacios, ya sea por sobreposición (Lake & Morgan 1997), penetración (Buzan & Wæver 2003) o el tipo de involucramiento (González Levaggi 2020). En este sentido, la traslación de la competencia geopolítica global al Atlántico Sur y a América Latina tiene tres potenciales aristas. 

En primer lugar, la posibilidad de respuestas más asertivas de Rusia para responder a las acciones de los Estados Unidos y la OTAN en la guerra de Ucrania que van más allá de la tradicional “reciprocidad simbólica” (Rouvinski 2022) implicaría el despliegue no solo de personal militar, sino también de sistemas de armas avanzados en América Latina y el Caribe. Como un indicador, durante la agitación de la crisis venezolana en torno a la disputa por la legitimidad internacional incluyó una serie de acciones de Rusia desde el apoyo explícito a Nicolás Maduro hasta el envío de contratistas militares rusos del grupo Wagner para reforzar la seguridad del mandatario venezolano. 

En segundo lugar, una potencial expansión formal o informal de la alianza militar transatlántica más allá de Europa o simplemente el aumento de la cooperación en materia de seguridad para contrarrestar a China o a Rusia pueden afectar al Atlántico Sur. Por el momento, Colombia, Brasil y Argentina han accedido al estatus de Gran Aliado fuera de la OTAN, aunque su compromiso varía en relación con los gobiernos de turno. Por ejemplo, Bogotá sigue siendo el socio clave de seguridad de los Estados Unidos en la región desde el inicio del Plan Colombia a fines de la década de 1990, pero la reciente llegada de Gustavo Petro al Palacio de Nariño plantea dudas en Washington sobre la continuidad de la asociación estratégica. Países como Bolivia, Nicaragua o Cuba pueden ofrecer ayuda a China o Rusia para establecer una presencia militar en América Latina y así contrarrestar la amenaza de Washington y sus aliados. Además, Rusia y China podrían presionar alternativamente a sus aliados en América Latina y buscar una presencia avanzada en el “patio trasero” de los Estados Unidos, aunque esta es aún una posibilidad remota, dado que las prioridades estratégicas de Washington son el Indo-Pacífico y Europa del Este. Si bien este escenario es una conjetura, tanto América Latina como el Atlántico Sur fueron un territorio de disputa periférico en el período de la Guerra Fría. La proyección y el activismo de las potencias euroasiáticas —fundamentalmente de Beijing— es un dato de la realidad. En el contexto de una serie de acuerdos bilaterales con Argentina, China logró la instalación de una Estación de Espacio Profundo en la provincia de Neuquén, la cual colabora con el Programa Chino para Exploración de la Luna pero que siembra dudas con respecto a un eventual uso dual;  a su vez, el establecimiento de un Polo Logístico Antártico en Ushuaia con potencial financiamiento chino ha llamado la atención de las autoridades del Comando Sur del Departamento de Defensa de los Estados Unidos. 

En tercer lugar, un cambio en el apoyo multilateral al régimen de no proliferación podría convertirse en un problema (Tokatlian 2022). En la Décima Conferencia de Revisión de las Partes del Tratado sobre la No Proliferación de Armas Nucleares en agosto, el presidente Gustavo Zlauvinen reconoció que el “riesgo nuclear se encuentra en los niveles más altos desde el fin de la Guerra Fría” (Bañez 2022). Esta declaración refleja preocupaciones de alto nivel sobre el manejo responsable de los dispositivos nucleares y un temor renovado de la difusión de la tecnología nuclear o la alteración de los programas nucleares que actualmente se utilizan con fines pacíficos. El régimen de proliferación podría verse desafiado si países extraterritoriales como China, Rusia o Corea del Norte intentan transferir tecnología nuclear a los enemigos de Estados Unidos en una situación de confrontación directa. En este contexto, la declaración de América Latina y el Caribe como zona libre de armas nucleares de acuerdo con el Tratado de Tlatelolco de 1967 y el fuerte compromiso con el régimen no proliferación por parte de las potencias nucleares pacíficas de la región —Argentina y Brasil— ha sido clave para la estabilidad estratégica de la región. En el caso de la cooperación argentino-brasileña, la creación en 1991 de la Agencia Brasileña-Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares y su apoyo hasta el presente —más allá de los cambios políticos— continúa siendo la base del entendimiento bilateral (Nascimento Plum & Rollemberg de Resende 2016) y cuyo ámbito de aplicación podría ganar aún más legitimidad incluyendo a la propulsión nuclear naval. 

Posicionamiento internacional frente a la guerra ruso-ucraniana

Los países de la región reaccionaron con relativa afinidad de posiciones, pero sin concertación. Si bien el grueso de los países latinoamericanos condenó las acciones en diferentes foros internacionales, así como en diversas declaraciones públicas de sus principales líderes, la región no solamente no tuvo una posición homogénea, sino que además careció de cooperación para establecer posiciones comunes. Durante la votación de la resolución ES-11/1 de la Asamblea General de Naciones Unidas que condenó a Rusia por sus acciones en Ucrania, Argentina, Brasil y México, entre otros, votaron a favor y una serie de países como Nicaragua, Cuba, Bolivia y El Salvador se abstuvieron, mientras que Venezuela no pudo ejercer el voto debido a la suspensión de su derecho de voto por deudas impagas a las Naciones Unidas. En otra instancia multilateral, en el marco del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, tanto Brasil como México condenaron la invasión en la resolución 2623 (vetada por Rusia) del 27 de febrero de 2022. Por último, Argentina —a cargo de la Presidencia del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas— votó favorablemente por la suspensión de Rusia en el Consejo, mientras que Brasil y México se abstuvieron, aunque habían apoyado la realización de una investigación sobre la situación de derechos humanos en ciertas regiones de Ucrania. En el marco de la Organización de los Estados Americanos (OEA), Argentina, Brasil y México se abstuvieron en la votación que suspendió a Rusia como observador permanente de la OEA, mientras que, a pesar de las recomendaciones occidentales, ninguno de los países de la región optó por acompañar las sanciones a la Federación Rusa, en línea con la tradición diplomática contraria a implementar medidas de este tipo. 

Rusia y América Latina tienen una larga tradición de vinculaciones pero nunca han estado tan cerca como en las últimas dos décadas (Jeifets, Khadorich & Leksyutina 2018). La era Putin se ha caracterizado por tener una gran iniciativa política hacia la región y fomentar la generación de lazos de amistad con estos países, ya sea por afinidad política —como el caso de Venezuela—, visiones sobre el orden internacional —como Brasil— o meramente una agenda pragmática basada en el beneficio mutuo. Este es el caso de Argentina. Más allá de las reacciones a la invasión y la oposición a las sanciones, las relaciones de los países latinoamericanos con Moscú van camino a restringirse por un tiempo considerable para evitar disgustos con Washington y Bruselas, mientras que la Casa Blanca se ha acercado a Venezuela para normalizar los vínculos bilaterales y evitar una reacción rusa en la región —como sucedió luego de las crisis de Georgia en 2008 y Ucrania en 2014— basada en la lógica de la “reciprocidad simbólica” (Rouvinski 2022, 23). 

En términos de los vínculos con los países sud atlánticos, Rusia percibe tanto a Brasil como a Argentina como socios en un mundo multipolar poshegemónico, aunque dado el peso de los vínculos comerciales, la estatura estratégica y la participación en el foro BRICS, la diplomacia rusa prioriza los lazos con Brasilia. En el caso de Buenos Aires, la agenda tiene un enfoque más pragmático que geopolítico, de baja intensidad estratégica pero con un alto contenido político que se expresó tanto en la firma del Acuerdo de Asociación Estratégica Integral en 2015 entre la Administración de Cristina Fernández de Kirchner y el Kremlin; como en la provisión preferencial de vacunas Sputnik V a la región para enfrentar la pandemia del Covid-19; y, finalmente, con el apoyo de Moscú al ingreso argentino a la plataforma BRICS+, con vistas a una próxima ampliación del foro global. En los últimos años, el diálogo político se ha mantenido en buenos niveles más allá de los cambios políticos en Buenos Aires, el comercio volvió a superar la barrera de los 1000 millones de dólares en 2021 y existen inversiones en áreas como energía hidroeléctrica y ferrocarriles, junto a una serie de proyectos en el área portuaria, espacial y nuclear. 

Como expresión de esa relación, el presidente Alberto Fernández visitó Rusia a principios de febrero de este año y declaró de modo voluntarista que “Argentina tiene que ser la puerta de entrada para que Rusia ingrese en América Latina” (Bimbi 2022). Más allá de la polémica en torno a esta propuesta, la frase no era del todo acertada. Las puertas de la región ya estaban abiertas para Rusia y en varias dimensiones. Venezuela ha sido el principal comprador latinoamericano de armas rusas y Brasil el principal socio comercial, mientras que la propia Argentina facilitó el ingreso de la vacuna Sputnik V a la región. Sin embargo, el acceso ruso a América Latina (y viceversa) luego del 24F tiene un problema de difícil resolución en el corto plazo. Los costos de amplificar las relaciones se han elevado en un contexto de sanciones y el desacoplamiento de la economía rusa de los países desarrollados. Cada avance que se plantee en las relaciones ruso-sudamericanas conlleva casi automáticamente un llamado de atención —o el ejercicio de presiones o inclusive aplicación de sanciones— por parte de los Estados Unidos y los países europeos. 

En términos generales, la reacción argentina tras la invasión rusa fue relativamente prudente. Desde el punto de vista de su posicionamiento internacional, condenó el uso ilegítimo de la fuerza por parte de Rusia y llamó a las partes a desescalar el conflicto mediante el uso de medios pacíficos y el retorno a la mesa de negociaciones. Además, Argentina subrayó la importancia del respeto a la soberanía de los países miembros de las Naciones Unidas y su integridad territorial, principio clave de la política exterior argentina, ligado a la Cuestión de las Islas Malvinas. Además, en línea con las tradiciones normativas del país y de la región, el país no se adhirió a ningún régimen de sanciones ni limitó explícitamente ninguno de los canales de vinculación económica con Rusia. En una posición de equidistancia, los vínculos en materia de defensa se resintieron con la ralentización de la implementación del convenio de cooperación técnico-militar firmado en diciembre de 2021, que incluía capacitación de militares argentinos en academias del Ministerio de Defensa de Rusia, y la oferta rusa de los MiG-35 se encuentra fuera de las prioridades. Al mismo tiempo hay una intención de no aprovecharse de la situación de las sanciones para mejorar de manera sensible los negocios con Rusia. 

En el caso de Brasil, la administración Bolsonaro ha mostrado un progresivo acercamiento a Moscú sobre la base de una agenda de necesidades concretas críticas para la gran economía sudamericana, como asegurar el suministro seguro de fertilizantes y realizar compras de diesel a precios más accesibles (Cronista 2022). Hacia fines de septiembre de ese mismo año, Brasil se abstuvo de condenar la anexión de cuatro regiones ucranianas a la Federación Rusa en la resolución 2652 del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas —vetada por Moscú—, mientras que México condenó la acción. Esto presenta una situación bastante paradójica para la administración Bolsonaro, que ha logrado incorporarse como aliado extra-OTAN durante la era Trump, pero que ha tenido una posición refractaria a las prioridades y lineamientos de la Casa Blanca y sus aliados de la OTAN en el apoyo a la Ucrania liderada por Volodímir Zelenski. Si bien la divergencia de agendas entre las administraciones Biden y Bolsonaro explica parte de la equidistancia brasileña en el conflicto, las visiones globales sobre la construcción de un mundo multipolar, así como la afinidad en las narrativas populistas que apelan a un paradigma conservador y nacionalista son elementos relevantes para la comprensión de la agenda ruso-brasileña más allá de los intereses económicos.  

Finalmente, las tensiones globales pueden también expresarse en el ámbito antártico, donde la creciente competencia estratégica entre grandes potencias puede generar incentivos adicionales para que China o Rusia tengan una postura revisionista con una mayor militarización; esto quebraría el status quo original, al mismo tiempo que forzaría alineamientos geopolíticos en los países con reivindicaciones soberanas sobre porciones territoriales del continente blanco, particularmente Argentina, Chile y el Reino Unido. Uno de los indicadores de los problemas en la cooperación multilateral antártica ha sido la decisión rusa de rechazar —por primera vez— un límite a la captura de la merluza negra en el marco de la Comisión para la Conservación de Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA), lo que ha generado que el Reino Unido emita licencias que Argentina considera como ilegales por el diferendo de soberanía, dando lugar a tensiones en aguas circundantes a las Islas Georgias del Sur (MRECIC 2022).  

Impacto en la agenda de desarrollo regional

Ante las crecientes voces sobre la existencia de potenciales situaciones de inseguridad energética y alimentaria global (European Commision 2022, Besheer 2022), la región tiene una oportunidad histórica, ya que ha sido un proveedor mundial de materias primas y se beneficia de los “booms de commodities”. Brasil, México, Venezuela y Colombia son los principales productores regionales de petróleo crudo; México, Bolivia y Argentina lideran rankings de producción de gas; Brasil y Argentina juegan un papel importante en la cadena alimentaria mundial, especialmente para productos como el trigo, la soja, la carne y el maíz; y varios países latinoamericanos son proveedores clave de plata, litio, cobre, zinc y mineral de hierro, entre otros. Sin embargo, no todos los países tienen una distribución equitativa de estos recursos, por lo que las interrupciones en la cadena de suministro global y el aumento de los precios de la energía y los alimentos están afectando a cada país de manera diferente. Las consecuencias económicas del Covid-19 y la guerra en Ucrania también han afectado las finanzas de los gobiernos y muchas economías aún no se han recuperado. En los últimos cinco años, Chile, Colombia, Perú y Ecuador han sido testigos de protestas generalizadas y malestar social. 

A pesar de las dificultades, la actual crisis económica mundial también ofrece oportunidades. Los precios de los productos primarios, por ejemplo, han aumentado casi un 30 % entre agosto de 2021 y 2022 de acuerdo con el S&P Goldman Sachs Commodity Index y los precios del petróleo han superado los US$100/barril en diversas oportunidades durante el año. Si bien el próximo invierno parece complicado en el hemisferio norte, el impacto en la región parece ser mucho menor, aunque pueda llevar a un inevitable aumento de los subsidios en los próximos años, que afectará los limitados presupuestos nacionales. Además, ante la necesidad de recurrir a préstamos internacionales para afrontar la falta de fondos, seguramente tendrá que hacer frente a mayores tasas de interés en el Norte Global. 

El resultado de estas dinámicas en el Atlántico Sur es mixto; Brasil y Uruguay tienen la oportunidad de optimizar su inserción internacional en el sector de los commodities, mientras que Argentina enfrenta serios problemas macroeconómicos con una fuerte devaluación de la moneda y una inflación superior al 80% en 2022. De todos modos, difícilmente respuestas unilaterales pueden ser del todo efectivas. La agenda de desarrollo del Atlántico Sur requiere repensar nuevas formas de cooperación económica regional que permitan una mayor flexibilidad a la hora de encarar vínculos comerciales, sin dejar de lado los compromisos asumidos en el marco del Mercosur.   

EL ATLÁNTICO SUR: DESAFÍOS REGIONALES EN UN MUNDO DESORDENADO

La guerra ruso-ucraniana presenta al Atlántico Sur una serie de desafíos económicos y de seguridad que requieren prudencia y equilibrio para evitar caer en la trampa de una competencia geopolítica global. Como afirma Serbin (2022b, 71), en este nuevo contexto internacional “navegar es difícil”. El compromiso de condenar las guerras injustas permanece, pero también la búsqueda de la autonomía internacional y el apoyo al multilateralismo y a la gobernanza global. En un entorno global cada vez más complejo y competitivo, los países de la región han presentado posiciones basadas en su propia agenda, además de evitar la lógica del alineamiento. Frente a un entorno global geopolíticamente más competitivo, la región se encuentra fragmentada y con importantes dilemas internos, especialmente en el aspecto político, con un declive de la calidad de la democracia y el ascenso de populismos de izquierda y de derecha. Además, cabe la posibilidad que potencias extrarregionales —en un contexto de progresivo desorden global— quieran incrementar su proyección estratégica hacia el espacio del Atlántico Sur, y específicamente en el espacio antártico, para afectar la posición de los Estados Unidos en el Hemisferio Occidental. 

La guerra ruso-ucraniana presenta al Atlántico Sur una serie de desafíos económicos y de seguridad que requieren prudencia y equilibrio para evitar caer en la trampa de una competencia geopolítica global.

Pese a ello, existe una oportunidad para que los principales países de la región puedan desarrollar una “autonomía estratégica posible” que permita tener un mayor margen de libertad frente a la posibilidad de una mayor inestabilidad en el sistema económico y financiero global. Para ello resultan clave las posturas equidistantes frente al conflicto y una mayor integración regional partiendo desde iniciativas exitosas como la Agencia Brasileño-Argentina para la Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC). Finalmente, la región —especialmente el Cono Sur— tiene una trayectoria histórica que le ha permitido conformarse como una zona de paz regional, algo que podría rescatarse como un contraejemplo frente al conflicto ruso-ucraniano y la desestabilización en materia de seguridad en Europa Oriental. Sin embargo, la zona de paz tiene que hacer frente a desafíos globales donde los tambores de guerra suenan cada vez más fuerte. 

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Recebido: 17 de octubre de 2022

Aceito para publicação: 14 de noviembre de 2022

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