Breve história do G20 e a participação social na agenda brasileira para 2024

Em 2024 o Brasil preside o G20, visto por muitos como o principal fórum de cooperação econômica internacional. Não obstante, as controvérsias acerca da sua real importância para a ordem econômica internacional têm sido objeto de discussão desde sua origem – como posições que vão desde a afirmação de sua relevância até sua estagnação e irrelevância (Larionova 2022). Tendo em vista tal discussão e a importância dada pelo Brasil ao fórum, cumpre necessária uma reflexão acerca do G20, seu histórico e os dilemas e possibilidades que se colocam para o Brasil nesse contexto. 

Nesse sentido, o presente artigo busca apresentar um breve histórico do G20, apontando para momentos cruciais que ajudam a entender seus processos de institucionalização bem como os momentos de crise pelo qual tal fórum tem passado. Assim, destaque será dado para os seguintes mecanismos causais presentes na história do G20: (i) a crescente relevância dos países do Sul Global, com destaque para as potências médias emergentes, e sua importância tanto para a construção do G20 em 1999 quanto para sua reconfiguração em 2008; (ii) o início das articulações, entre 2010 e 2013, entre os países do Sul Global (BRICS em especial) buscando se projetar coletivamente de forma mais assertiva, engajando-se em uma abordagem de multilateralismo contestada dentro do G20; (iii) a guerra da Crimeia, em 2014, e seus impactos para o fórum; (iv) a eleição de Donald Trump para a presidência dos Estados Unidos em 2017 e seus impactos para certa estagnação da agenda do G20; (v) a pandemia do Covid-19 e as tentativas pouco exitosas do G20 de lidar com a “tripla crise sanitária-econômica-social” que marcou a ordem internacional no período; (vi) o fim da pandemia do Covid-19; (vii) o fim do governo Trump (e o começo do governo Biden); (viii) o início de um período de quatro anos de presidências do G20 exercidas por potências médias emergentes (2022 – Indonésia; 2023 – Índia; 2024 – Brasil; 2025 – África do Sul); (ix) a guerra na Ucrânia; e (x) a renovada importância dada pelo governo dos Estados Unidos ao G20 e aos países do Sul Global.

A partir de tal mapeamento, será feita uma exposição dos principais pontos da agenda brasileira para o G20 no ano de 2024, apresentando a discussão sobre participação social e as diferentes formas de incidência de organizações da sociedade civil. Nesse sentido, aponta-se para o debate sobre participação e incidência política, dentro e fora dos espaços oficiais do G20. Essas questões – a identificação dos mecanismos causais subjacentes ao G20, a agenda brasileira para a próxima cúpula e o debate sobre participação social – são fundamentais: elas nos ajudam a reconstruir a história do G20 e de seus processos de institucionalização, a destacar o contexto no qual o Brasil assume sua presidência e evidenciar visões distintas sobre o G20 a partir de um olhar bottom-up, ou seja, desde os setores sociais, contribuindo assim para uma melhor identificação e contextualização dos dilemas e possibilidades que se colocam para o país nesse contexto. 

G20: ORIGEM E DESDOBRAMENTOS

A criação do G20 se encontra intimamente relacionada às constantes crises da ordem econômica internacional durante a segunda metade da década de 1990. Na verdade, desde a crise mexicana em dezembro de 1994, o G7 começou a ter clareza acerca da necessidade de incorporar países do Sul Global, em especial as potências médias emergentes, nos processos de gestão e solução das crises. A questão que se colocava nesse contexto dizia respeito a duas questões: como e quem deveria ser incorporado? Em função da crise asiática (1997-1998) e de seus desdobramentos, houve várias articulações por parte dos ministros de Finanças do G7 antes da Cúpula de Colônia, Alemanha, em 1998. Grande parte de suas decisões acerca das reformas que se faziam necessárias – e que formaram a base das propostas encaminhadas à Cúpula de Colônia – derivavam de relatórios elaborados previamente pelo G22, um grupo informal articulado pelos Estados Unidos que reunia países asiáticos e em desenvolvimento envolvidos na crise^[1]. Dentre os elementos principais presentes na proposta apresentada em Colônia – em especial no que concerne ao fortalecimento e à reforma das instituições financeiras internacionais – destacam-se: (a) a criação do Fórum de Estabilidade Financeira (FSF); (b) a formalização do comitê interino do Fundo Monetário Internacional (FMI) como Comitê Monetário e Financeiro Internacional (International Monetary and Financial Committee - IMFC); e (c) a proposta de criação de um mecanismo informal entre os países mais relevantes para a economia mundial, tendo como base o G22. Não obstante, em função de seu viés para a região do Pacífico, os europeus resistiram a tal ideia, e a questão não foi resolvida na Cúpula de Colônia (Hajnal 2007).

Em suma, a ideia de G20 não era a única possibilidade disponível, nem era consensual entre os atores envolvidos naquele processo. Como fica claro a partir do que foi decidido na Cúpula de Colônia do G8 (G7 + Rússia), outras alternativas foram trabalhadas na tentativa de ampliar o debate e o diálogo para os países em desenvolvimento. Uma primeira opção era a ampliação do Banco para Compensações Internacionais (Bank for International Settlements - BIS), incluindo países em desenvolvimento. Não obstante, nesse caso tal ampliação poderia não surtir o efeito almejado dados o escopo e o foco restrito e técnico dos comitês do BIS, liderados essencialmente pelos presidentes de bancos centrais. Outra opção era o Comitê Monetário e Financeiro Internacional (IMFC), ligado ao FMI, cujo papel era aconselhar os membros do FMI no que dizia respeito à gestão do sistema financeiro mundial. O problema do IMFC era seu grau de formalidade e o fato de o FMI ter uma influência muito grande na agenda e nas declarações de tal Comitê. Além disso, existia a questão da representatividade: por estar diretamente ligado ao FMI, havia no IMFC uma baixa representatividade dos países asiáticos e um excesso de países europeus, o que incomodava particularmente os Estados Unidos. Nesse sentido, a ideia era manter o FMI com um papel relevante no processo sem, contudo, ser o fórum privilegiado para discutir tais questões (Ramos 2013).

Assim, uma primeira alternativa buscada foi o G22, ou Willard Group, criado em 1998. Tal grupo foi criado pelos Estados Unidos e era composto por ministros de Finanças e presidentes de bancos centrais de países desenvolvidos e em desenvolvimento. Algumas reuniões foram feitas e, nesse contexto, surgiu em 1999 a proposta de expansão do G22 para um G33, que incorporaria principalmente países do Oriente Médio, África e Europa^[2]. Nesse processo, algumas insatisfações ganharam destaque. Primeiro, no que diz respeito à necessidade, segundo alguns, de que tais reuniões fossem mais constantes, nos moldes do que ocorria com o G7; segundo, devido à insatisfação com relação ao número de participantes do processo, que dificultaria significativamente o estabelecimento de um diálogo informal entre os países nas questões relacionadas ao sistema financeiro mundial. Diante dessas questões, foi, então,  estabelecido o G20, um grupo mais permanente – embora informal – no encontro de ministros de Finanças do G7 em setembro de 1999. A ideia era estabelecer um fórum deliberativo, que trabalhasse com base no consenso de seus membros (Kirton 2005). 

Embora estivesse intimamente ligado à crise asiática do final dos anos 1990, o G20 também refletia mudanças significativas pelas quais a economia mundial vinha passando nas últimas décadas: a crescente inabilidade do G7 (e, após 1999, G8 com a incorporação da Rússia) de solucionar questões específicas da governança financeira global, como ficou claro com relação à Cúpula de Halifax, de 1995, diante da crise do México de 1994;  à Cúpula de Birmingham, de 1998, que buscou enfrentar a crise asiática de 1997; e finalmente em relação à Cúpula do G7 em Áquila, de 2009, que, diante da crise de 2008, apontou para a necessidade de incorporar os ditos países emergentes em tais processos (Ramos 2013). 

Após sua criação, o G20 se manteve como uma reunião de ministros de Finanças por quase 10 anos. Em 2008, em um momento no qual se apresentava um processo de esgotamento do papel e do propósito do G20, tendo em vista a distância que se encontrava a crise asiática, para o qual tal grupo fora criado, ocorreu uma nova crise, dessa vez com características distintas: uma crise não mais nos países em desenvolvimento como as anteriores, mas no seu centro, os EUA, e com proporções e desdobramentos mais amplos (Menezes & Ramos 2018).

Para Panitch & Gindin (2012), a crise de 2008 expôs, mais que nunca, os dilemas dos EUA em administrar suas próprias contradições internas e, ao mesmo tempo, administrar o capitalismo global. Para os autores, o G20 é um reflexo da necessidade dos EUA de transferir o fardo da administração de crises para cada vez mais países (do G7 agora ao G20) sem abrir mão do seu poder “imperial”. Portanto, o grupo seria uma forma mais complexa de gerenciamento do capitalismo global, que agora precisa incluir países de fora do eixo ocidental, como o caso da China (Panitch & Gindin 2012).

É nesse contexto que foi dado um novo impulso ao G20, em larga medida pelas mesmas razões que levaram à sua criação: a necessidade de incorporação do Sul Global, tendo em vista a tentativa de construção de uma saída da crise; e sua reconfiguração em termos mais robustos, passando a ocorrer, além da reunião de ministros de Finanças, também uma reunião dos líderes de tais países. Sendo assim, a primeira cúpula do G20 conduzida pelos chefes de Estado foi precisamente em Washington, convocada por George W. Bush, em 2008. 

Nesse sentido, os processos associados à crescente relevância dos países do Sul Global, com destaque para as potências médias emergentes (como os BRICS), aparecem como elementos fundamentais constitutivos de um importante mecanismo causal na construção do G20, levando, naquele primeiro momento, à sua reconfiguração – agora também como reunião de líderes e não mais apenas de ministros de Finanças e presidentes de bancos centrais.

No novo momento, o G20 teve sucesso no enfrentamento da crise, como mecanismo anticrise (Cooper 2010). Suas cinco primeiras cúpulas (de Washington a Seul, entre 2008 e 2010) podem ser vistas como o período formativo do G20, período marcado pela influência do “condomínio anglo-americano” (Ünay 2014; Larionova 2022; Ramos 2014). Depois disso, com a estabilização da economia internacional e o sucesso na gestão da crise financeira de 2008, o G20 começou a perder sua relevância como um comitê de gestão de crises e passou a se apresentar mais como um mecanismo plurilateral voltado para a gestão e monitoramento da ordem econômica internacional em termos mais amplos, menos voltado para responder a crises e mais voltado para algumas questões relacionadas à economia mundial consideradas relevantes para os países responsáveis pelas agendas das cúpulas anualmente (Cooper 2019).

Durante este período, entre 2010 e 2013, temas que não estavam presentes em seu período formativo começam a aparecer na agenda do G20, como desenvolvimento internacional, investimento em infraestrutura e meio ambiente, por exemplo. De 2011 a 2014, surgiram, nas declarações de cúpula, preocupações e resoluções conjuntas sobre segurança alimentar, crescimento verde, mudanças climáticas, corrupção e infraestruturas; de 2015 a 2020, as questões da igualdade de gênero, migração e terrorismo foram acrescentadas às resoluções; de 2020 até o presente, a saúde global ganhou destaque durante os anos de pandemia, juntamente com a economia digital, a transformação tecnológica, o futuro do emprego e o turismo. Acompanhando o alargamento da agenda para além das questões financeiras, a estrutura do G20 foi dividida em duas trilhas: a Trilha dos Sherpas (composta pelos ministros de Relações Exteriores) e a Trilha Financeira (composta pelos ministros das Finanças e presidentes dos bancos centrais), cada uma organizada em diferentes grupos de trabalho (Government of India 2008). 

Além disso, a partir daquele momento, nota-se também o surgimento de dilemas e tensões relacionados à inovação institucional do G20 – particularmente, atores como os países do BRICS começam, nesse período, a se projetar coletivamente de forma mais assertiva, engajando-se em uma abordagem de “multilateralismo contestado” (Morse & Keohane 2014) dentro do G20, projetando, assim, em tal fórum, suas demandas por mudanças na arquitetura financeira internacional^[3]. 

Um importante ponto de virada no G20 ocorreu em 2014: com ocupação da Crimeia pela Rússia, o primeiro-ministro australiano considerou excluir a Rússia da Cúpula de Brisbane, mas os ministros das Relações Exteriores do BRICS emitiram uma declaração conjunta contra tal iniciativa, e outras potências médias como o México, por exemplo, também se opuseram a essa ideia (Callaghan 2014; Smyth 2014). 

Em certo sentido [a] tensão entre as potências médias emergentes e as potências tradicionais (e também as potências médias tradicionais) está presente nas cúpulas do G20 desde 2008. (...) [T]al tensão se torna mais explícita, caracterizada tanto pelo não alinhamento das potências médias emergentes com o bloco geopolítico ocidental, quanto por algumas ações coletivas de potências médias emergentes como os BRICS. 

Em certo sentido, esse tipo de tensão entre as potências médias emergentes e as potências tradicionais (e também as potências médias tradicionais) está presente nas cúpulas do G20 desde 2008. Contudo, com as ações de multilateralismo contestado do BRICS a partir de 2011 – e com as questões geopolíticas associadas à guerra da Crimeia desde 2014 –, tal tensão se torna mais explícita, caracterizada tanto pelo não alinhamento das potências médias emergentes com o bloco geopolítico ocidental, quanto por algumas ações coletivas de potências médias emergentes como os BRICS. Portanto, o atual não apoio dos países do Sul Global às políticas de sanções econômicas dos Estados Unidos e demais países da OTAN contra a Rússia é apenas o desdobramento de mecanismos causais geopolíticos mais antigos que, particularmente no G20, ainda estão em curso, ao menos nos últimos 10 anos.

Na verdade, entre a primeira ocupação da Crimeia e a guerra na Ucrânia (2014 e 2022), é possível identificar pelo menos dois outros mecanismos causais extremamente relevantes para os processos de institucionalização do G20 e das tensões internas a tais processos. Primeiro, a eleição de Donald Trump para a presidência dos Estados Unidos em 2017. A partir de então, o G20 passa por um período de quase estagnação, com os Estados Unidos sob a presidência de Trump se colocando contra os temas relativos às mudanças climáticas, à crise global dos refugiados e seus impactos, e ao combate ao protecionismo, por exemplo. Na verdade, seu unilateralismo associado à política “America First” e às tentativas de contenção da ascensão chinesa (vide, por exemplo, as tensões comerciais e tecnológicas) acabaram por impactar significativamente a agenda do G20, que, durante tal período, operou em larga medida a partir do “mínimo denominador comum” aos membros, tendo os Estados Unidos sob o governo Trump como a principal referência desse processo (Bernes 2019).

Um segundo mecanismo causal com impactos relevantes para o G20 – intimamente relacionado ao anterior – foi a pandemia do Covid-19. A pandemia alterou substantivamente a agenda da presidência saudita no ano de 2020, passando a ocupar o centro das atenções dos líderes do G20. Foram discutidos temas como reestruturação da dívida de países mais pobres, financiamento para o desenvolvimento de vacinas e possíveis respostas econômico-financeiras como forma de combater a crise sistêmica decorrente da pandemia. Mesmo assim, pouco avanço ocorreu nesses temas: diferentemente do que se percebeu no período de formação do G20, durante a pandemia do Covid-19 o fórum não foi exitoso como mecanismo anticrise.

Nesse caso, as ações unilaterais do governo dos Estados Unidos – claras no esvaziamento da Organização Mundial da Saúde (OMS) e na não participação dos Estados Unidos no fundo de financiamento de vacinas, por exemplo –, associadas a outros comportamentos isolados, levaram a mais um momento de estagnação e inação do G20. Em suma, nos anos de 2020 e 2021, o G20 ficou marcado por suas tentativas pouco exitosas de engajamento com a “tripla crise sanitária-econômica-social” que caracterizou a ordem internacional no período (Larionova 2022). Nessa conjuntura crítica, o G20 só foi capaz de propor coletivamente algumas ações incrementais, o que ficou bem aquém do que se poderia esperar de um fórum com suas proporções.  

A partir de 2022, três mecanismos causais apontavam para uma possível inflexão nos processos de institucionalização do G20: o fim da pandemia do Covid-19, o fim do governo Trump nos Estados Unidos (e o começo do governo Biden) e o início de um período de quatro anos de presidências do G20 exercidas por potências médias emergentes (2022 - Indonésia; 2023 - Índia; 2024 - Brasil; 2025 - África do Sul). Não obstante, a despeito das expectativas, já no início de 2022 um mecanismo causal geopolítico fundamental surge com impactos extremamente significativos para a ordem internacional e, por conseguinte, para o G20: a guerra na Ucrânia. Diante desse fato, as cúpulas de Bali (2022) e Nova Delhi (2023) foram importantes: em Bali houve grande tensão e poucos avanços em função da divisão interna ao G20, com os países do G7 pressionando (mais uma vez, assim como em 2014) para que a Rússia fosse expulsa do G20; contudo, mais uma vez as potências emergentes do Sul Global se colocaram contra tal decisão. Na verdade, com relação à guerra russo-ucraniana, o G20 produziu uma declaração contrária à guerra na Ucrânia (G20 2022) – vista por muitos como um indício de que, a despeito dos desafios colocados por Rússia e China à ordem internacional liberal, ainda haveria um espaço político significativo para renovar as relações entre os países ocidentais e as potências médias emergentes do Sul Global (Financial Times 2022). Nesse processo, na cúpula seguinte em Nova Delhi (2023) nota-se claramente esse tipo de comportamento por parte dos Estados Unidos. 

Destacamos duas grandes questões que poderão ter impacto para o futuro do G20. Em primeiro lugar, o G20 tem ganhado uma importância significativa para o atual governo Biden nos Estados Unidos. De fato, o governo Biden tem reafirmado o compromisso dos Estados Unidos para com o G20 como o principal fórum de cooperação econômica internacional e, além disso, apoiou a iniciativa indiana na Cúpula de Nova Delhi de inclusão da União Africana como membro permanente. Assim, visando à cúpula de 2026 do G20 – que será presidida pelos Estados Unidos –, duas questões são importantes: (i) o apoio dos Estados Unidos a certas demandas por parte dos países do Sul Global pela reforma do Banco Mundial; e (ii) a ênfase no desenvolvimento de corredores econômicos e investimentos de grande escala por meio da Parceria para Infraestrutura Global e Investimento Global lançada no âmbito do G7 em 2022 e reafirmada pelos Estados Unidos no âmbito do G20 (The White House 2023a)^[4]. Nesse contexto, foi anunciado, durante a cúpula de 2023, o Corredor Econômico Índia-Oriente Médio-Europa, entre Estados Unidos, Índia, Arábia Saudita, Emirados Árabes Unidos, França, Alemanha, Itália e União Europeia (The White House 2023b). Da perspectiva dos Estados Unidos, o G20 se apresenta como um importante fórum que conta com uma representação por parte dos países do Sul Global, podendo assim ser extremamente relevante para lidar com questões cruciais da política internacional (Shidore 2022). 

Em segundo lugar, em tal nova abordagem dos Estados Unidos para com o Sul Global, alguns países são considerados chave. Particularmente com relação ao G20, a Índia aparece como um ator crucial para os Estados Unidos. No dia 22 de agosto de 2023, o presidente Joe Biden visitou a Índia, reafirmando seu apoio ao papel do primeiro-ministro Narendra Modi à frente do G20 (The White House 2023c). Ou seja, no âmbito do G20 particularmente, passa a ser fundamental para os Estados Unidos fortalecer o papel da Índia como um ator relevante do Sul Global, como forma de se opor à crescente influência de Rússia e China nesses países. E é exatamente no contexto de ação dos Estados Unidos, do fortalecimento da Índia como representante do Sul Global e de tensões relativas à guerra na Ucrânia – e ao conflito em Gaza – que ocorre a presidência brasileira do G20.

O BRASIL E A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA CÚPULA DE 2024

Como visto, o Brasil assumiu a presidência do G20 em dezembro de 2023 em um contexto internacional bastante adverso. Se, de um lado, o mundo não enfrenta uma crise financeira nos termos tradicionais, de outro, os impactos econômicos da crise sanitária da Covid-19 (ou da “tripla crise sanitária-econômica-social”), combinados às tensões geopolíticas, levaram à reorganização das cadeias comerciais e produtivas, em um processo conhecido como “desglobalização” (Mendonça, Ramos & Vadell 2022; Baumann 2022; Tooze 2023). Justamente quando o mundo se recuperava da pandemia, a invasão da Ucrânia pela Rússia, em fevereiro de 2022, levou a novos desdobramentos políticos e econômicos, que deverão ser mais agravados pelo mais recente conflito no Oriente Médio. 

Na cerimônia de encerramento da Cúpula de Nova Delhi, em setembro de 2023, foram anunciados: (i) o tema brasileiro para o G20 em 2024 – “Construindo um mundo justo e um planeta sustentável”; e (ii) as três prioridades: 1) combate às desigualdades, promoção da inclusão social e combate à fome; 2) combate às mudanças climáticas, promoção da transição energética e do desenvolvimento sustentável, considerando os pilares social, econômico e ambiental; e 3) a reforma das instituições de governança global (Brasil 2023a; 2023b). Já na trilha financeira, os temas prioritários do Brasil serão o financiamento ao combate das mudanças climáticas, a atenuação da dívida dos países pobres (que hoje envolve, em grande parte, a China como credora); um sistema de taxação internacional mais justa (buscando ir além do discutido no âmbito da OCDE e do G20 em cúpulas anteriores)^[5]; e reforma das instituições financeiras internacionais, alavancando o papel dos bancos multilaterais de desenvolvimento (Assis 2023).

Os temas escolhidos refletem a busca por melhor coordenação e consenso em um ambiente internacional de hostilidade. Apesar de não estarem explicitamente pautadas – uma vez que, semelhante ao que ocorreu na cúpula do G20 de 2023, na Índia, o governo brasileiro busca deixar as questões geopolíticas de fora da agenda do G20, destacando seu papel como fórum de discussão das dinâmicas da ordem econômica internacional –, as questões da paz e da guerra deverão permear o ambiente e os debates, não apenas pela participação da Rússia no G20 (apesar da provável não presença física de Vladimir Putin), mas agora também pela emergência de um novo conflito com dimensões humanitárias graves na Faixa de Gaza. Neste caso, é interessante perceber que, apesar da pressão ocidental e da menção explícita nas declarações finais, as últimas duas cúpulas do G20, Indonésia e Índia, foram assertivas em reafirmar que o G20 não é o fórum adequado para temas de segurança internacional^[6].

Os temas escolhidos pela presidência brasileira refletem, também, preocupações recorrentes dos países do Sul Global. Afinal, esses são os maiores interessados em soluções conjuntas para enfrentar as desigualdades, a fome e a pobreza; para enfrentar as consequências das mudanças climáticas e encontrar soluções que, ao mesmo tempo, permitam o desenvolvimento econômico dos países; e reformar as organizações de governança global para sua maior voz e participação. Como visto anteriormente, três países do Sul Global, membros fundadores do BRICS e do IBAS (sigla para Fórum de Diálogo Índia-Brasil-África do Sul), compõem a atual Troika do G20: Índia (2023), Brasil (2024) e África do Sul (2025). É possível afirmar que Índia e Brasil disputam certo protagonismo como representantes dos anseios e demandas do Sul Global e utilizam os espaços do G20 para isso (Bosworth 2023). Na Cúpula da Índia, o primeiro-ministro Narendra Modi se perfilou não apenas como anfitrião, mas também como grande liderança diante da ausência do líder chinês Xi Jinping, consolidando a entrada da União Africana no grupo (Schreiber 2023; Sharma 2023). Nesse sentido, o atual momento parece se afastar da conjuntura anterior, quando as potências médias emergentes do BRICS atuam de forma coletiva no G20. Agora, as tensões internas aos BRICS, em particular entre China e Índia, terminam refletidas, em certa medida, também no espaço do G20. 

Já o Brasil, sob a liderança de Lula da Silva, participou dos três últimos eventos de relevância para o Sul Global: a cúpula do BRICS na África do Sul, a cúpula do G20 na Índia e a cúpula do G77 em Cuba. É comum escutar que o G20 no Brasil será um processo, não um evento. Isso porque o país procura, em uma sequência de eventos internacionais – com destaque para a COP 30 e, possivelmente, também para a cúpula dos BRICS em 2025 – consolidar seu lugar na arena internacional como liderança do Sul Global e peça fundamental nas soluções para a questão ambiental. 

É comum escutar que o G20 no Brasil será um processo, não um evento. Isso porque o país procura, em uma sequência de eventos internacionais – com destaque para a COP 30 e, possivelmente, também para a cúpula dos BRICS em 2025 – consolidar seu lugar na arena internacional como liderança do Sul Global e peça fundamental nas soluções para a questão ambiental. 

A principal novidade da presidência brasileira do G20 tem sido a proposta de que o fórum deve ser um processo participativo. Desde o governo federal, busca-se estimular que todos os grupos de engajamento^[7] sejam inclusivos e abertos à participação social. Nesse sentido, o Brasil distancia-se do processo indiano, muito mais centralizado na figura de Narendra Modi e de seu partido nacionalista Bharatiya Janata (BJP). Por exemplo, o T20, grupo de engajamento de think tanks e centros de pesquisa, abriu um processo inédito de consulta junto a entidades acadêmicas e incidência política, criando um comitê consultivo com reuniões periódicas para apresentar e discutir os temas das forças-tarefas, envio de policy briefs e outras formas de participação (IPEA 2023a). Nesse espaço, foi anunciada a intenção de garantir equidade de gênero em todo o trabalho, tendo como diretriz o equilíbrio na participação de homens e mulheres na coordenação de forças-tarefas e autoria de policy briefs (IPEA 2023b). Assim, a ideia de um G20 mais participativo poderá ser uma marca da presidência brasileira sob o governo Lula da Silva, que procura estabelecer, entre suas prioridades, a garantia da democracia e dos direitos sociais. 

[A] ideia de um G20 mais participativo poderá ser uma marca da presidência brasileira sob o governo Lula da Silva, que procura estabelecer, entre suas prioridades, a garantia da democracia e dos direitos sociais. 

Pela primeira vez na história do grupo, foi convocada uma cúpula do “G20 social”, um espaço que pretende reunir todos os grupos de engajamento, bem como outros stakeholders da sociedade civil nos dias que antecedem a cúpula de chefes de Estado. O objetivo seria que os grupos participassem e contribuíssem com propostas para formulação de políticas mediante reuniões previstas para ocorrer ao longo do ano, culminando na Cúpula Social de novembro de 2024.

Em trabalho realizado no âmbito do BRICS Policy Center, Garcia & Fernandez (2024) puderam realizar entrevistas e ouvir as diferentes posições de redes e organizações da sociedade civil no Brasil que historicamente vêm atuando em advocacy e incidência política na agenda internacional brasileira. O trabalho contou com a interlocução da Associação Brasileira de ONGs (ABONG), que coordena o C20 no Brasil, a Rede Brasileira pela Integração dos Povos (REBRIP), a rede Jubileu Sul Brasil e o Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC).

Essas organizações participaram da construção, ao longo das últimas décadas, das chamadas “Cúpulas dos Povos”, um espaço independente e autônomo, mas que, em alguns casos, também realiza reuniões de diálogos com governos. O conhecido Fórum Social Mundial, realizado por anos consecutivos na cidade de Porto Alegre durante a década de 2000, é um reflexo dessa experiência. Em entrevista, Sandra Quintela, coordenadora da rede Jubileu Sul, lembra que o Fórum Social Mundial e a ideia de que “um outro mundo é possível” nasce das mobilizações das ruas (Garcia & Fernández 2024, 31).  No Rio de Janeiro, foi realizada uma Cúpula dos Povos em 2012, nas margens da Conferência das Nações Unidas para o Clima (ou Rio+20), que contou com mais de 100 mil pessoas em oficinas, espaços de convergência e também protestos. 

O documento “Caderno para Entender o G20” revela distintas visões e posições sobre como as organizações veem o G20 e têm se organizado para atuar dentro e fora dos espaços oficiais do grupo. Algumas lançam um olhar crítico sobre o G20 e “compreendem que as políticas financeiras orquestradas pelo grupo vão na contramão da promoção da democracia, dos direitos humanos e do próprio multilateralismo representado pelas Nações Unidas (ONU)”;  enquanto outras “veem como positivas as mudanças que vêm ocorrendo no G20 nos últimos anos, como a expansão de temas e agendas, e a abertura de espaços de participação para atores sociais” (Garcia & Fernandez 2024, 29).

Assim, o diretor da ABONG, Henrique Frota, afirma que a resistência por parte das organizações sociais foi iniciada com a Conferência das Nações Unidas de 1992, no Rio de Janeiro, e floresceu junto com o G20. Contudo, com o tempo, o que era conhecido como “clube dos países ricos” pela sociedade civil foi incorporando diálogos com diferentes setores em suas declarações através dos grupos de engajamento. Com essa medida, apesar das limitações, o C20 (Civil20) passa a ser visto como um espaço diplomático de participação direta (Garcia & Fernandez 2024, 31). Na presidência brasileira, a ABONG lidera a coordenação do C20, que envolve um cronograma, estrutura e diálogo com as trilhas do G20 na tentativa de influenciar e incidir por meio de recomendações e declarações. Portanto, o C20 é parte do corpo oficial do G20 e se distingue de uma Cúpula dos Povos. Para Sandra Quintela, “a sociedade civil não pode prescindir de ocupar as ruas, mesmo que ocupe os espaços internos do G20” (Garcia & Fernandez 2024, 32). 

O assessor da Rede Brasileira pela Integração dos Povos (REBRIP), Adhemar Mineiro, afirma que o G20 ainda é um espaço de poucos e que não pode substituir as Nações Unidas, cuja “participação é aberta para todos os membros do sistema internacional gozando, portanto, de maior legitimidade” (Garcia & Fernandez 2024, 29). Seria necessário fortalecer articulações multilaterais mais inclusivas que se dão no espaço das Nações Unidas, enquanto o G20 tende a propiciar articulações mais bilaterais e, portanto, menos inclusivas. Ao mesmo tempo, Nathalie Beghin, do Instituto de Estudos Socioeconômicos (INESC), percebe que há um esforço por parte da trilha financeira de acolher propostas da sociedade civil global em relação ao tema da tributação global, o que é uma novidade e sinaliza uma abertura ao diálogo com a sociedade civil (Garcia & Fernandez 2024, 35).

A proposta do governo de criação do G20 Social é vista por essas organizações da sociedade civil com certo ceticismo, uma vez que haveria pouca nitidez sobre o que é pretendido. O G20 Social seria uma “marca” da presidência brasileira e possivelmente não deverá ser repetido nas cúpulas seguintes (Garcia & Fernandez 2024, p. 34). De um lado, as várias instâncias (oficiais e não oficiais) tornam o processo do G20 no Brasil confuso para grande parte dos movimentos sociais. De outro, a maior conexão e o diálogo direto entre todos os grupos de engajamento e a promoção de práticas democráticas e participativas são vistos de forma positiva. Para o assessor da ABONG Pedro Bocca, a maior diferença entre o G20 Social e a Cúpula dos Povos é que a primeira está ligada ao evento oficial e a última é autônoma. Ao mesmo tempo, Sandra Quintela considera que a participação social deva ser um processo de baixo para cima e não o inverso. Ela questiona: “participar para quê? Quem toma as decisões?” (Garcia & Fernandez 2024, 32-35).

Notadamente, redes e organizações da sociedade civil têm formas distintas de se engajar com o G20: seja como espaço que precisa estar aberto para participação e incidência desde dentro, ou um espaço de contestação proativa desde fora. Conforme Garcia & Fernández (2024, 36): “Com a finalidade de levar suas pautas, levantar questionamentos e tensionar, essas redes e organizações ecoam suas distintas vozes, dentro e fora dos espaços oficiais do G20”. 

A CÚPULA DO RIO – E ALÉM 

Ao longo da sua história, o G20 tem passado por diversas fases, sendo significativamente influenciado pelas dinâmicas da ordem econômica internacional, pelas dinâmicas geopolíticas, pelas agendas das principais potências e, em menor grau, pelas agendas construídas pelas presidências anuais do fórum. De um fórum voltado para gerenciamento e administração de crises financeiras sob liderança dos EUA (Panitch & Gindin 2012), o G20 passou a um tipo de hub, um ponto focal orientado para um formato de rede, no qual se articulam e orbitam tanto interesses e objetivos de seus países-membros quanto de atores não estatais articulados em torno dos grupos de engajamento (Cooper 2019). Esse processo é impactado pelas dinâmicas da ordem internacional, ao passo que ajuda a compreender as possibilidades e limites colocados pela ordem internacional – tanto em termos mais amplos quanto particularmente para os países que presidem as cúpulas. 

Em nossa visão, uma verdadeira participação social no G20 dependerá da força de mobilização da sociedade civil brasileira, que precisará convocar seus pares no exterior para, de fato, tornar o processo mais transparente, democrático e com inclusão de temas – como a luta pela paz – que não estão pautados pelos líderes. Ainda que o G20 seja um espaço mais amplo que o G7, ele é um clube de poucos que, apesar de avançar o multilateralismo, teve poucas conquistas concretas em áreas como meio ambiente, políticas sociais, de gênero e saúde.

Diante desse cenário, a ênfase nas questões sociais e climáticas pode ser um legado a ser deixado pela presidência brasileira. Outro legado é a participação social organizada no novo espaço do G20 Social. Conforme mostramos, há distintas visões e formas de incidência de organizações sociais no Brasil. Em nossa visão, uma verdadeira participação social no G20 dependerá da força de mobilização da sociedade civil brasileira, que precisará convocar seus pares no exterior para, de fato, tornar o processo mais transparente, democrático e com inclusão de temas – como a luta pela paz – que não estão pautados pelos líderes. Ainda que o G20 seja um espaço mais amplo que o G7, ele é um clube de poucos que, apesar de avançar o multilateralismo, teve poucas conquistas concretas em áreas como meio ambiente, políticas sociais, de gênero e saúde. Vale lembrar que seu centro está, ainda, na trilha financeira, sem a qual não haverá financiamento para as áreas sociais ou ambientais em debate. Se nas cúpulas de Toronto (2009), Hamburgo (2017) e Buenos Aires (2018) houve protestos do lado de fora do venue de líderes de governo, no Brasil a realização de uma “Cúpula dos Povos” deverá, por um lado, manter sua autonomia para incluir debates e atores não representados nos espaços oficiais e, por outro, também manter o diálogo com os grupos de engajamento oficiais e os chefes de governo para pressionar novas agendas.

Obviamente, a conjuntura geopolítica não pode ser ignorada nesse processo, tanto em termos conjunturais quanto estruturais. As guerras – na Ucrânia e em Gaza –, assim como a renovada importância dada pelos Estados Unidos ao G20 e aos países do Sul Global como forma de contenção da influência chinesa (e, em parte, russa) deverão ser elementos cruciais ao longo das negociações que ocorrerão ao redor do G20 nos próximos anos. Nesse sentido, uma questão fundamental para a presidência brasileira do G20 é a necessidade de clareza de que, após mais de 15 anos de existência, o G20 não é mais um fórum voltado para lidar com uma crise (financeira) imediata, mas que pode ser um importante espaço para lidar com a crise sistêmica que subjaz à ordem internacional. Partindo dessa perspectiva, um G20 visto como processo, e não apenas como um evento, tem um potencial de inovação e legado para as cúpulas futuras.

Notas

[1]O G22, também chamado de “Willard Group”, foi criado pelos Estados Unidos e outros países da APEC em novembro de 1997, em Vancouver, Canadá. Tratava-se de um grupo que deveria ter como foco de ação pensar a reforma da arquitetura financeira internacional e que era composto pelos ministros de Finanças e presidentes de bancos centrais dos seguintes países: Estados Unidos, Alemanha, França, Itália, Reino Unido, Japão, Canadá, Argentina, Austrália, Brasil, China, Hong Kong, Índia, Indonésia, Coreia do Sul, Malásia, México, Polônia, Rússia, Cingapura, África do Sul e Tailândia. A primeira reunião do G22 foi em 1998, em Washington, que foi substituído pelo G33 e, posteriormente, pelo G20 (FMI 2023).

[2]O G33 foi criado no início de 1999 para substituir o G22 e foi substituído pelo G20 um ano depois. O G33 era composto pelos ministros de Finanças e presidentes de bancos centrais dos seguintes países: Argentina, Austrália, Bélgica, Brasil, Canadá, Chile, China, Costa do Marfim, Egito, França, Alemanha, Hong Kong, Índia, Indonésia, Itália, Japão, Coreia do Sul, Malásia, México, Marrocos, Holanda, Polônia, Rússia, Arábia Saudita, Cingapura, África do Sul, Espanha, Suécia, Suíça, Tailândia, Turquia, Reino Unido e Estados Unidos.

[3]De acordo com Morse & Keohane, “multilateralismo contestado envolve o uso de diferentes instituições multilaterais para desafiar as regras, práticas ou missões das instituições multilaterais existentes” (2014, 3). Se olharmos especificamente para a ação dos países do BRICS no âmbito do G20, notamos que em 2011, na Cúpula de Cannes, os líderes dos países do BRICS se reuniram pela primeira vez durante a reunião do G20 e em 2012, na Cúpula de Los Cabos, se reuniram antes da cúpula e publicaram uma nota conjunta que destacava, dentre outros aspectos, a necessidade da reforma da arquitetura financeira internacional – destacando assim a importância do G20 como espaço multilateral de ação e contestação para tais países (BRICS 2012).

[4]Fazem parte da Parceria para Infraestrutura Global e Investimento Global: Estados Unidos, União Europeia, França, Alemanha, Índia, Itália, Japão, Ilhas Maurício, Emirados Árabes Unidos, Arábia Saudita e Banco Mundial.

[5]Nesses âmbitos, têm sido discutidos a repatriação mais equitativa dos lucros das empresas multinacionais e um imposto mínimo mundial de 15% sobre esse lucro (Assis 2023).

[6]Literalmente, foi afirmado que “reconhecendo que o G20 não é o fórum para resolução de questões de segurança, nós reconhecemos que as questões de segurança podem ter consequências significativas para a economia global” (G20 2022, §3); e “reafirmando que o G20 é o principal fórum para cooperação econômica internacional, e reconhecendo que, se por um lado, o G20 não é a plataforma para resolver questões geopolíticas e de segurança, por outro nós reconhecemos que tais questões podem ter consequências significativas para a economia global” (G20 2023, §9).

[7]Os grupos de engajamento são compostos por participantes não governamentais de cada país-membro do G20 e produzem recomendações para o G20 ao longo das cúpulas. Tais grupos de engajamento são expressão do que é conhecido como processo de expansão (ou outreach) do G20 e foram criados em momentos distintos da sua história. Hoje são 11 grupos de engajamento: B20 (empresas), C20 (organizações da sociedade civil), L20 (sindicatos), P20 (parlamentos), S20 (ciência), SAI20 (instituições superiores de controle), Startup20 (Startups e inovação), T20 (think tanks), U20 (cidades), W20 (mulheres) e Y20 (juventude).

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Recebido: 10 de novembro de 2023

Aceito para publicação: 8 de abril de 2024

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