O Brasil de volta à África? Desafios e oportunidades para o engajamento brasileiro com o continente africano

A posse do presidente Luiz Inácio Lula da Silva em 1º de janeiro de 2023 trouxe grandes expectativas em relação à política externa, em especial no que diz respeito à retomada de relações com um conjunto de países e regiões que foram pouco contemplados na administração anterior. No que diz respeito especificamente às relações com os Estados africanos, o governo anterior não conseguiu aproveitar as possibilidades de interação com o continente (Neto & Alencastro 2019), mesmo antes do impacto da pandemia da Covid-19.

O peso da história e da herança cultural comum são elementos inegáveis da relação Brasil-África (Costa e Silva 2011). No entanto, em um mundo altamente globalizado e de grande competição, a manutenção de relações vibrantes e significativas está relacionada ao aproveitamento de iniciativas concretas, à maturidade de reconhecer as limitações e impedimentos de ambos os lados e à disposição de entender as demandas dos parceiros africanos. 

Com base nas considerações anteriores, o texto pretende apresentar algumas contribuições abrangentes, mas não exaustivas, a respeito dos desafios e oportunidades para o engajamento entre Brasil e África para o governo Lula 3. Longe de apresentar apenas um olhar acadêmico sobre as relações Brasil-África, a análise desenvolvida busca ser propositiva. Partindo de alguns temas identificados como centrais para o engajamento Brasil-África, destacam-se quais elementos podem ser desenvolvidos de forma a permitir o devido retorno do Brasil ao continente africano. O artigo faz justiça ao recapitular estratégias e iniciativas inovadoras implementadas em administrações anteriores do governo do Partido dos Trabalhadores, como a expansão da presença diplomática no continente africano. No entanto, o texto também apresenta lacunas e perdas de oportunidade que podem ser recuperadas no governo atual, como a retomada das relações comerciais e da presença de atores governamentais como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) e o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).

O texto contempla diferentes componentes da relação Brasil-África, sendo dividido da seguinte forma: 1) a interação diplomática; 2) o aspecto multilateral do relacionamento; 3) o campo da defesa e da segurança; 4) a dimensão da cooperação técnica; 5) a relação comercial e econômica; e 6) os aspectos internos associados ao relacionamento, tanto do ponto de vista da dimensão racial quanto do apoio aos brasileiros no continente africano. 

O COMPONENTE DA ATUAÇÃO DIPLOMÁTICA NAS RELAÇÕES BRASIL-ÁFRICA

Um dos elementos mais importantes associados ao relacionamento do Brasil com os Estados africanos diz respeito ao patrimônio representado pela rede diplomática brasileira no continente africano. Em 2011, o Brasil chegou a possuir a quinta maior presença diplomática no continente africano, sendo que mais da metade das embaixadas brasileiras tinham sido inauguradas ou reinauguradas nos dois primeiros mandatos do presidente Luiz Inácio Lula da Silva (Fellet 2011). Em um mundo virtualmente conectado – e marcado pela facilidade dos meios de comunicação –, a manutenção de representações físicas parece, à primeira vista, um anacronismo. No entanto, preserva um caráter simbólico importante de acompanhamento direto de temas diversos e também de valorização do relacionamento bilateral.

Em um mundo virtualmente conectado – e marcado pela facilidade dos meios de comunicação –, a manutenção de representações físicas parece, à primeira vista, um anacronismo. No entanto, preserva um caráter simbólico importante de acompanhamento direto de temas diversos e também de valorização do relacionamento bilateral.

Do ponto de vista da atuação brasileira, a tendência de desengajamento com o continente africano nos últimos anos foi refletida no fechamento de representações diplomáticas residentes no continente. Por exemplo, foram fechadas as embaixadas em Serra Leoa e Libéria (ambas em 2020) e também a embaixada no Malauí (2022), inaugurada há menos de uma década. O fechamento de embaixadas brasileiras no continente africano não é novidade, já que muitas representações foram encerradas na década de 1990. No entanto, trata-se de estratégia incompatível com o nível de relacionamento que o Brasil procura manter com o continente africano.  Levantamento recente realizado pelo Ministério das Relações Exteriores (MRE) do Brasil indicou a existência de 216 representações brasileiras no exterior (considerando embaixadas, consulados e missões), sendo a Europa o continente contemplado com maior número de representações (61) (Jardim 2021). No período contemporâneo, nota-se também a redução da presença diplomática africana em Brasília, com o fechamento das representações residentes da Etiópia, Burundi e Benim.

No caso da Etiópia, a embaixada residente em Brasília foi inaugurada em 2011 e fechada em 10 de outubro de 2021, como parte de uma iniciativa que levou ao fechamento de 30 das 61 embaixadas etíopes no mundo, por motivos associados aos custos de manutenção (Larnyoh 2021). No caso do Burundi, o país inaugurou sua embaixada residente em Brasília em março de 2012, mas o gesto não foi reciprocado pelo Brasil. O MRE indica que a embaixada do Burundi foi fechada oficialmente em 1o de janeiro de 2021, mas o site oficial do Ministério das Relações Exteriores do Burundi indica 6 de outubro de 2020 como data do encerramento da embaixada em Brasília (Republic of Burundi 2021). A embaixada do Benim em Brasília foi encerrada oficialmente em 25 de julho de 2020. O fechamento da embaixada esteve relacionado a motivações de natureza econômica, que levaram o Benim a manter apenas 11 embaixadas residentes e um consulado-geral (Africa Intelligence 2020).

Além da necessidade de revalorizar a presença diplomática brasileira no continente africano, é preciso diversificar essa presença. Por motivos históricos e pela imposição da realidade geográfica, as interações entre o Brasil e o continente africano privilegiaram a porção atlântica e os países lusófonos (Sombra Saraiva 1996). É necessário ampliar essa presença, principalmente na costa Oeste africana, assim como na região dos Grandes Lagos. Por exemplo, atualmente, a embaixada do Brasil em Nairóbi inclui na sua jurisdição, além do Quênia, o Burundi, Ruanda, a Somália e Uganda. Em período recente, já foi aventada a possibilidade de abertura de uma embaixada residente em Ruanda (Oliveira 2023a).

A ausência brasileira em determinados contextos geográficos específicos no continente africano pode ser mitigada via o estabelecimento de diálogos bilaterais com países terceiros que possuem presença diplomática nos Estados africanos onde o Brasil está ausente. Por exemplo, no caso da Somália, nota-se a expressiva presença diplomática da Turquia, incluindo frequência aérea entre Istambul e Mogadíscio, e projetos de cooperação desenvolvidos pela Agência Turca de Cooperação e Coordenação (TIKA). Em contrapartida, o Brasil pode dialogar com a Turquia sobre os países da costa atlântica africana.

O Brasil precisa recuperar também a capacidade de acompanhamento das relações dos países africanos com atores globais importantes. No passado, a relação entre China e África foi incluída no Grupo de Trabalho sobre Avaliação da Cooperação com a China, criado no MRE^[1]. Da mesma forma, os dois países desenvolveram um Diálogo Brasil-China sobre temas africanos, que se reuniu pela primeira vez em 2010 (Menezes 2013, 245).

A revalorização da importância do relacionamento com os Estados africanos não deve ser medida apenas a respeito da comparação com outras potências emergentes, como Índia e Turquia, mas, sim, também em relação ao interesse dos Estados latino-americanos em desenvolver relações com o continente africano. Como exemplo do crescente interesse, destaca-se a visita da delegação liderada pela vice-presidente da Colômbia, Francia Márquez, à África do Sul, ao Quênia e à Etiópia em maio de 2023 (Cancillería 2023). A visita faz parte da Estratégia África 2022-2026 desenvolvida pela Colômbia com o objetivo de ampliar a presença diplomática no continente africano e incorporada ao Plano Nacional de Desenvolvimento lançado pelo presidente Gustavo Petro (Cancillería 2022).

ASPECTOS MULTILATERAIS DA RELAÇÃO BRASIL-ÁFRICA

Nas diferentes ocasiões em que esteve ocupando assentos não permanentes no Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU), o Brasil forneceu especial atenção aos temas vinculados ao continente africano. Historicamente, a forma como o Brasil atuou em relação ao tratamento dos temas dos conflitos em Angola e Moçambique no CSNU também contribui para solidificar a relação bilateral com os dois Estados africanos. Não por acaso, Moçambique foi um dos primeiros Estados a verbalizar apoio a um assento permanente para o Brasil no CSNU. Diplomatas brasileiros já reconheceram que a “chave da reforma está na África”^[2] e que é possível incluir os dois assentos permanentes para o continente africano no CSNU, conforme indicado pelo Consenso de Ezulwini. 

Além da reforma do CSNU, o tema da Zona de Paz e Cooperação do Atlântico Sul (Zopacas) também possui uma dimensão multilateral, visto que a zona foi aprovada pela Assembleia Geral da ONU em 1986. Os países africanos representam 21 dos 24 Estados-membros da zona, e o apoio deles é fundamental para garantir que o tema Zopacas permaneça na agenda da Assembleia Geral da ONU. Após uma década, a retomada da Zopacas, com a reunião de abril de 2023, requer acompanhamento direto do MRE e do Ministério da Defesa do Brasil, especialmente devido ao fato de que a próxima reunião está prevista para acontecer no Brasil (Navarro 2023). A ausência, na reunião de abril, de países como África do Sul, Benim, Camarões, Gâmbia, Guiné, República do Congo e República Democrática do Congo^[3] sinaliza que o Brasil terá papel importante a desempenhar no convencimento da importância da Zopacas entre os Estados africanos.

No campo específico da reforma da ONU, tema de interesse estratégico para a política externa brasileira, o apoio dos países africanos é fundamental para o sucesso do pleito brasileiro por um assento permanente no CSNU. Da mesma forma, os votos dos países africanos foram importantes para a eleição de candidatos brasileiros em postos de direção na Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura (FAO) e Organização Mundial do Comércio (OMC). No âmbito do CSNU, a relação com os Estados africanos também perpassa temas multilaterais importantes, como a agenda de gênero, em especial o portfólio sobre Mulheres, Paz e Segurança, tema no qual Estados africanos, como a Namíbia, possuem pioneirismo – a Namíbia exercia a presidência do Conselho de Segurança quando da aprovação da emblemática resolução 1325 (“Women, Peace and Security”) em 31 de outubro de 2000. O país criou um Centro Internacional de Mulheres para Paz em outubro de 2020 (ver Nações Unidas 2020).

Além da importância da atuação no CSNU, a atuação diplomática brasileira na Comissão de Consolidação da Paz (Peacebuilding Commission) reforça o compromisso do país com esforços multilaterais de manutenção da paz e da segurança no continente africano. Desde que a Guiné-Bissau entrou para a agenda da Comissão em 2007, o Brasil manteve a responsabilidade de ser chefe da configuração específica sobre Guiné-Bissau na Comissão. Por muito tempo, o Brasil foi o único país do Sul Global a exercer essa responsabilidade, mas o Marrocos assumiu a chefia da configuração específica sobre a República Centro-Africana na Comissão de Construção da Paz em 2013. 

O fato de o continente africano sediar importantes instituições multilaterais também merece atenção por parte do Brasil. Por exemplo, além da importância da União Africana (UA), deve-se destacar que a embaixada do Brasil no Cairo (Egito) é responsável por acompanhar as relações do Brasil com a Liga dos Estados Árabes, sediada na mesma capital. Da mesma forma, a representação residente em Abidjan (Costa do Marfim) é fundamental para o acompanhamento de instituições multilaterais como o Banco Africano de Desenvolvimento (BAD) e com a Organização Internacional do Cacau. Por fim, a embaixada residente em Gaborone (Botsuana) é responsável pelo acompanhamento da Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC), sediada na mesma cidade.

  No aspecto multilateral, destaca-se o tema da proposta do Santuário de Baleias do Atlântico Sul junto à Comissão Internacional da Baleia (CIB) (Marcondes 2020). A proposta brasileira, que perdura por mais de uma década, já foi apoiada em diferentes momentos pela África do Sul e pelo Gabão. No entanto, muitos Estados africanos, inclusive membros da Zopacas, sofrem pressão política por parte de países baleeiros para votarem contra a proposta, inclusive por meio da oferta de cooperação técnica. As gestões realizadas pelas embaixadas brasileiras junto aos representantes africanos na CIB devem ser mantidas, a fim de sensibilizar esses parceiros a respeito da importância da aprovação do Santuário.

O Brasil também desempenha papel importante em defender uma maior participação e representatividade dos países africanos nos fóruns multilaterais. Por exemplo, na recente reunião do G-7 em Hiroshima (Japão), o Brasil defendeu que a União Africana (UA) seja convidada a ser membro permanente do G-20. Essa declaração foi feita durante encontro com o presidente das Comores, país ocupante da presidência rotativa da União Africana, e funcionou como resposta a contato da UA feito em fevereiro de 2023, que realizou sondagem sobre endosso brasileiro à admissão da UA no G-20 (Brasil 2023). O apoio brasileiro se mostrou de especial importância, devido ao fato de que o Brasil irá assumir a presidência do G-20 em dezembro de 2023 (Moreno 2023a).

AS RELAÇÕES BRASIL-ÁFRICA NO CAMPO DA DEFESA E DA SEGURANÇA 

Ao contrário de outras áreas de cooperação, como saúde e agricultura, que sofreram diminuição nos últimos quatro anos, o campo da cooperação e defesa manteve-se constante. A cooperação em defesa é um aspecto estratégico do relacionamento do Brasil com os países do continente africano e é desenvolvida sem a necessidade de aporte de grandes recursos financeiros, beneficiando-se de estruturas já existentes, como as academias militares brasileiras, que possuem condições de receber e alojar os alunos africanos. No passado, iniciativas de parceria entre a Agência Brasileira de Cooperação (ABC) do MRE juntamente com o Ministério da Defesa do Brasil fortaleceram as capacidades de recebimentos desses alunos.

Apesar do reconhecimento e valorização das relações no campo da defesa, nota-se a existência de algumas decisões que poderiam ser revistas de forma a apoiar essa relação. O encerramento da adidância de defesa junto à embaixada do Brasil em Adis Abeba (Etiópia), em março de 2020, acarretou um “entrave adicional para o adensamento das relações entre as Forças Armadas dos dois países.”^[4] Da mesma forma, o fechamento acarretou uma perda de influência direta junto às diferentes instituições da UA. No passado, o Brasil chegou a manter um oficial como assessor técnico da Marinha do Brasil junto à UA, baseado em Adis Abeba, mas a posição foi encerrada em 2018. O envio de oficial da Marinha do Brasil ocorreu após convite encaminhado pela Comissão da União Africana em 2013, para que esse representante pudesse apoiar a 2050 Africa’s Integrated Maritime Strategy. Pelo menos dois oficiais ocuparam a posição, lotados no Departamento de Paz e Segurança da UA. O último oficial encerrou a missão em junho de 2018.^[5] Em um cenário de recursos limitados, a Marinha do Brasil optou por concentrar os esforços no Atlântico Sul, parte do entorno estratégico brasileiro, designando um oficial para apoiar o monitoramento da segurança marítima no Golfo da Guiné a partir de centro regional localizado em Camarões. A revisão da distribuição dos adidos militares no continente africano também merece atenção.  Por exemplo, o interesse brasileiro em abrir uma adidância de defesa junto à embaixada em Argel (Argélia) foi sinalizado às autoridades argelinas em 2008, mas a adidância nunca foi aberta.^[6] A possibilidade de criação de uma adidância de defesa na Guiné-Bissau vem sendo proposta desde 2011 (Cardoso 2011).

Cabe também destacar que a base industrial de defesa brasileira desempenha papel importante no relacionamento em defesa entre Brasil e o continente africano. Por exemplo, durante a realização no Rio de Janeiro da feira Latin American Aerospace and Defense (LAAD) 2023, o Brasil recebeu delegações da Argélia, Benim e Gana. Durante o evento, foi assinado acordo de cooperação em defesa entre Brasil e o Benim (Ministério da Defesa 2023). A aprovação recente pelo Congresso Brasileiro do Acordo de Cooperação em Defesa Brasil-Marrocos também sinaliza as possibilidades de aumento da cooperação em defesa com países da África do Norte, região em que o Brasil possui apenas uma adidância de defesa, residente no Egito. O adido de defesa do Brasil na Espanha é acreditado para atuar como adido de defesa no Marrocos. A adidância do Brasil no Egito foi criada em 1975 e é a mais antiga em funcionamento no continente africano.

Ainda no campo da defesa e segurança, merece especial destaque o engajamento do Brasil com o tema das missões de paz no continente africano, região em que estão localizadas a maioria das missões autorizadas pelo CSNU. A complexidade dessas missões apresenta inúmeros desafios aos países contribuintes com tropas, incluindo o enfrentamento de grupos terroristas, além de desafios logísticos, de saúde e humanitários.

O Brasil não possui contingentes desdobrados em missões da ONU na África desde o encerramento da participação na Missão de Verificação das Nações Unidas em Angola III (Unavem III) em 1997 (Hamann 2016). No entanto, a ausência de tropas brasileiras nas missões não significa a ausência do envolvimento brasileiro com esforços da ONU em prol da manutenção da paz e da segurança no continente africano. Além da presença dos observadores militares desdobrados em diferentes missões, oficiais generais do Exército Brasileiro ocupam, desde 2013, a chefia do componente militar da Missão de Estabilização das Nações Unidas no Congo (Monusco), presente na República Democrática do Congo (RDC), uma das maiores e mais complexas missões em termos de efetivo e de área de responsabilidade. 

O general Carlos Alberto dos Santos Cruz foi o primeiro oficial general brasileiro a assumir a função, tendo ocupado o cargo entre junho de 2013 e dezembro de 2015. Foi sucedido pelo general sul-africano Derick Mbuyiselo Mgwebi, que ocupou o cargo de dezembro de 2015 até janeiro de 2018. O General Mgwebi foi sucedido pelo general brasileiro Elias Rodrigues Martins Filho, que assumiu em abril de 2018. Desde então, todos os demais comandantes foram oficiais generais do Exército Brasileiro (Nações Unidas 2018).

Na RDC, o Brasil passou a desdobrar uma equipe móvel de treinamento especializado em selva (Jungle Warfare Mobile Training Team), de forma a prestar assistência às forças armadas da RDC e aos contingentes já desdobrados na Monusco (O Estado de São Paulo 2019). Dessa forma, o Brasil foi inserido em experiência única na história das missões da ONU, com a realização de treinamento para contingentes já desdobrados. Com a atuação da equipe móvel, o Brasil encontrou um nicho importante de atuação no campo das operações de paz, em um cenário em que o desdobramento com contingentes ainda não é uma realidade possível. Um dos casos mais recentes de possibilidade não concretizada de desdobramento de tropas brasileiras ocorreu em relação à Missão Multidimensional Integrada das Nações Unidas para a Estabilização da República Centro-Africana (Minusca) (Uziel & Marcondes 2021).

Além do tema das operações de paz, o tema da segurança marítima é outro componente importante da agenda de segurança. Por parte do Brasil, o acompanhamento de questões de segurança marítima prioriza o espaço do Atlântico Sul e é feito por iniciativas como o Grupo Interministerial de Acompanhamento da Situação no Golfo da Guiné, criado em 2018. Da mesma forma, o envolvimento do Brasil no Grupo do G7 de Amigos do Golfo da Guiné (G7++FoGG) permite o diálogo direto e o acompanhamento de iniciativas propostas por atores de fora do espaço do Atlântico Sul, tais como a União Europeia e alguns dos Estados-membros da Organização do Tratado do Atlântico Norte.  

O combate à atuação da criminalidade transnacional no espaço do Atlântico Sul também pode estimular a cooperação entre o Brasil e os países africanos (Duarte, Marcondes & Carneiro 2021). As possibilidades de cooperação passam pela necessidade de ampliação da capacidade de acompanhamento dessa realidade no nível policial. No momento, o Brasil possui apenas uma adidância da Polícia Federal (PF) no continente africano, localizada em Pretória (África do Sul) e criada em 2010 (Brasil 2015) com a responsabilidade de cobrir todo o continente. Em 2016, foi aventada a possibilidade de instalação de uma adidância da PF em Praia (Cabo Verde)^[7], que poderia desempenhar papel importante no acompanhamento de casos vinculados ao tráfico de entorpecentes na rota América do Sul-Europa, via o continente africano. O Brasil também pode expandir ofertas de cooperação com países africanos na área policial por meio do Programa Internacional de Cooperação Policial (Intercops), oferecido pela Polícia Federal no aeroporto internacional de Guarulhos (Chaves 2015).

A COOPERAÇÃO TÉCNICA COM PAÍSES AFRICANOS

Como país do Sul Global, o Brasil possui uma série de políticas públicas e boas práticas em diferentes áreas de atuação, tais como saúde, agricultura e educação, que podem servir de inspiração para o desenvolvimento de iniciativas similares em outros países em desenvolvimento e até mesmo em países do Norte. No passado, muitas dessas iniciativas foram reconhecidas por atores internacionais, tais como o Banco Mundial e o Programa Conjunto das Nações Unidas sobre HIV/AIDS (Unaids). Diferentes iniciativas brasileiras também envolveram a atuação de instituições como a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) e a Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz). 

De forma a retomar a importância da cooperação técnica brasileira no campo da agricultura, faz-se necessário recuperar a presença no continente africano de entidades brasileiras do setor, especialmente da Embrapa. O projeto Embrapa África teve sua coordenação residente em Acra (Gana) descontinuada em março de 2015, e seu convênio encerrou-se em dezembro de 2016.^[8]

O retorno do Partido dos Trabalhadores (PT) à chefia do Executivo permite a retomada de pautas sociais domésticas que, por meio de iniciativas de cooperação técnica, tiveram repercussão internacional, tal como o tema da segurança alimentar e nutricional. A recriação do Conselho Nacional de Segurança Alimentar (Consea) – criado em 1993 e extinto da estrutura ministerial em 2019 (Avelino & Reis) – ao final de fevereiro de 2023 (Moreno 2023b) permite a retomada de um olhar internacional nesse campo de atuação. Da mesma forma, a permanência do Centro de Excelência contra a Fome, criado em 2011 vinculado ao Programa Mundial de Alimentos (PMA) e sediado em Brasília, garante a participação ativa do Brasil nos esforços internacionais de combate à fome.

No campo da educação, os programas de estudantes-convênio de graduação (PEC-G) e de pós-graduação (PEC-PG) permitem acesso a uma formação universitária no Brasil para estudantes africanos e contemplam tanto cidadãos de países lusófonos quanto não lusófonos.^[9] O Programa de Ensino Profissional Marítimo para Estrangeiros (Pepme), oferecido pelo Estado-Maior da Armada da Marinha do Brasil, permite a formação de quadros de oficiais de Marinha Mercante, contribuindo para atividade econômica relevante para os Estados africanos.

A PRESENÇA ECONÔMICA E COMERCIAL NO CONTINENTE AFRICANO 

As empresas brasileiras atuam no continente africano desde os primeiros anos da década de 1970, principalmente em projetos de infraestrutura (Campos 2022). Ao longo das décadas, o interesse comercial das empresas brasileiras pelos Estados africanos oscilou.

A partir de 2003, foi pensada uma estratégia para estímulo das relações comerciais entre o Brasil e o continente africano (Zanini 2017). No entanto, algumas iniciativas não tiveram continuidade. Por exemplo, o fechamento do escritório do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) em Johanesburgo em 2016, três anos após sua inauguração, sinalizou um recrudescimento do acompanhamento de iniciativas no continente africano, que pode ser revisto com uma retomada de uma interação mais direta. Da mesma forma, também pode ser fortalecida a presença da Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos (Apex) no continente, em colaboração com os setores comerciais (Secom) das embaixadas brasileiras residentes.

Ainda que a presença física do BNDES tenha sido reduzida, recente iniciativa do banco, com o apoio do African Export-Import Bank (Afrexim)^[10], permitiu a exportação de três aeronaves da Embraer para o continente africano, no valor de R$ 250 milhões para uso na aviação comercial (BNDES 2023). No passado, representante do Afrexim já tinha sinalizado a importância de o Brasil diversificar os produtos com os quais comercializava com os países africanos, assim como diversificar o número de parceiros (Jornal do Brasil 2019).

Para além da atuação do BNDES, a presença bancária brasileira no continente africano também pode ser fortalecida. Em 2003, no primeiro governo Lula, o Banco do Brasil estabeleceu um acordo com dois bancos portugueses (Caixa Geral de Depósitos e Banco Espírito Santo) para beneficiar os seus clientes em países africanos de língua portuguesa e na África do Sul. O acordo também tinha como objetivo aumentar as relações comerciais entre o Brasil e o continente africano (Agência Brasil 2003). O Banco do Brasil (BB) elaborou uma estratégia de internacionalização para o continente africano em 2010, em cooperação com um banco privado brasileiro (Bradesco) e com um banco privado português (Banco Espírito Santo) (Veja 2010). Essa estratégia foi revista a partir de 2017, quando o BB decidiu privilegiar os EUA e a Ásia, reduzindo sua presença no continente africano (Alves 2017). No contexto atual, uma estratégia de retorno do BB à África poderia contar com a cooperação do Standard Bank of South Africa, que possui representação em São Paulo e que apoia eventos relacionados ao comércio e investimentos entre Brasil e África.

O interesse pela assinatura de Acordo de Cooperação e Facilitação de Investimentos (ACFI) com diferentes Estados africanos sinaliza uma disposição do Brasil em aumentar as relações comerciais. Até o momento, foram assinados ACFIs com Angola, Malauí e Moçambique (todos em 2015), Etiópia (2018) e Marrocos (2019) (Brasil 2022). O Brasil poderá também reforçar a proposta de ACFI apresentada à África do Sul em 2016.^[11] Da parte brasileira, o país precisa responder à minuta de acordo agrícola apresentada pela África do Sul em setembro de 2020.^[12] 

Também não pode ser desconsiderado o papel importante desempenhado por entidades como a Confederação Nacional da Indústria (CNI), Câmara de Comércio Afro-Brasileira (Afrochamber) e a Câmara de Comércio Árabe-Brasileira. A Câmara de Comércio Brasil-África do Sul foi criada em 2020 e também poderá dinamizar as relações comerciais.^[13]

Dentre as empresas brasileiras com interesse no continente africano, merece destaque a atuação da Embraer, que possui presença relevante tanto no campo da aviação comercial, quanto no campo da defesa, com o fornecimento de aviões para ações de combate à contrainsurgência, missões de reconhecimento, patrulha costeira e treinamento de pilotos, assim como na instalação de radares. A importância comercial da venda de aeronaves para emprego no setor de defesa não pode ser menosprezada. Por exemplo, a venda de três aviões EMB 314 Super Tucanos para a Força Aérea de Burkina Faso em 2011, no valor de US$ 50 milhões, representou o maior fluxo de comércio entre Brasil e Burkina Faso nos últimos quinze anos.^[14] A aquisição por parte de Burkina Faso encorajou outras negociações na região. Por exemplo, em 2015, a Embraer recebeu uma encomenda de Super Tucanos por parte do Mali, país vizinho de Burkina Faso, no valor de US$ 60 milhões. As quatro aeronaves foram entregues em 2018 (Agência Senado 2018). Em 2018, a Embraer recebeu uma encomenda de 12 Super Tucanos para a Força Aérea da Nigéria, com a primeira aeronave entregue em 2020 (Embraer 2020).

A atuação da Embraer no campo da aviação comercial deveria servir de estímulo para o aumento de conexões aéreas diretas entre o Brasil e os Estados africanos, evitando a necessidade de escalas em destinos na Europa ou Oriente Médio e estimulando o turismo entre Brasil e África. Existe grande potencial de atuação e expansão no continente africano para empresas como Marcopolo (setor de transportes) e Eurofarma (medicamentos). O Brasil também pode atuar para que Estados africanos adotem o padrão nipo-brasileiro de televisão digital. Até o momento, a maioria dos Estados que o adotaram estão localizados na América Latina, mas Botsuana o adotou em julho de 2013.

Por fim, é preciso atenção para as possíveis implicações para as relações comerciais entre Brasil e o continente africano da Zona de Livre Comércio Continental Africana (ZLCCA), que entrou em vigor em 1º de janeiro de 2021 (G1 2021).

AS RELAÇÕES BRASIL-ÁFRICA E A SOCIEDADE BRASILEIRA

A valorização da contribuição e presença africana

A instituição da obrigatoriedade de ensino de história e cultura afro-brasileira e africana na educação básica em 2003 representou passo importante na valorização da contribuição africana para a formação da sociedade brasileira. No entanto, passados vinte anos, a implementação da legislação apresenta dificuldades em termos de recursos e pessoal (Lacerda 2023).

As relações Brasil-África também podem desempenhar papel importante nos esforços recentes de valorização da diversidade racial e de gênero no âmbito da administração pública federal. Dentre as iniciativas recentes, está o lançamento, em março de 2023, de “decreto que reserva às pessoas negras (pretas e pardas) percentual mínimo de 30% na ocupação em Cargos Comissionados Executivos (CCE) e Funções Comissionadas Executivas (FCE) na Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional” (Brasil 2023b).^[15] 

No caso específico do MRE, a valorização da diversidade racial está vinculada à necessidade de aumento do número de diplomatas negros, inclusive na chefia de missões diplomáticas brasileiras e para além de postos localizados no continente africano. O relacionamento com os países africanos dialoga diretamente com políticas de ação afirmativa e a atuação de entidades como a Fundação Palmares.

No caso específico do MRE, a valorização da diversidade racial está vinculada à necessidade de aumento do número de diplomatas negros, inclusive na chefia de missões diplomáticas brasileiras e para além de postos localizados no continente africano. O relacionamento com os países africanos dialoga diretamente com políticas de ação afirmativa e a atuação de entidades como a Fundação Palmares. No campo da cultura, como já foi realizado no passado, o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN) pode ser mobilizado para iniciativas em prol do patrimônio arquitetônico afro-brasileiro em países como Benim, Gana e Nigéria.

No campo da valorização da identidade cultural comum com o continente africano, o exemplo da estratégia diplomática colombiana mencionada anteriormente também pode servir de inspiração. A Colômbia possui a segunda maior população de origem africana na América Latina (Malê 2023), e o governo colombiano nomeou três lideranças da comunidade afro-colombiana para chefiar as embaixadas na África do Sul, em Gana e no Quênia.

A participação de cidadãos de diferentes países africanos no PEC-G e no PEC-PG aumenta a diversidade do corpo estudantil das universidades públicas e privadas brasileiras. De igual importância, a formação de estudantes africanos no Brasil permite o estabelecimento de vínculos entre futuros tomadores de decisão em diferentes Estados africanos e o país.

A importância da assistência a brasileiros no continente africano

O relacionamento com os países africanos também deve ser pensado do ponto de vista da assistência consular prestada pelo MRE. Em países africanos, tal como Moçambique, a comunidade brasileira é variada, composta, por exemplo: 

por funcionários de empresas brasileiras (como Vale, Ambev e outras) e estrangeiras (Exxon Mobile, Total e outras); por funcionários de organismos internacionais (FMI, Banco Mundial e agências do sistema ONU); funcionários de organizações não governamentais dos mais variados portes; e por missionários católicos e evangélicos.^[16]

A pandemia da Covid-19 reforçou a importância do apoio prestado à comunidade brasileira nos países africanos, especialmente no contexto do fechamento das fronteiras e da necessidade de organização de voos de repatriação. A evacuação recente de nacionais brasileiros do Sudão reforça a importância da assistência consular, inclusive frente a situações de conflito e instabilidade política (Oliveira 2023b). Além da importância da assistência consular, é fundamental garantir as condições de trabalho para os funcionários do Serviço Exterior Brasileiro (SEB), incluindo infra-estrutura adequada, recursos financeiros para o funcionamento das atividades e garantias de segurança para os funcionários. Todos os postos diplomáticos brasileiros localizados no continente africano são classificados nas categorias “C” e “D”, considerados como de sacrifício. 

Por exemplo, diferenças de entendimento entre o Exército Brasileiro (EB) e o MRE em relação a custos de manutenção e à real necessidade de continuidade levaram o destacamento militar brasileiro responsável pela segurança da embaixada, residência e dos funcionários do SEB em Kinshasa (República Democrática do Congo) a ser desmobilizado em janeiro de 2021.^[17]

CONCLUSÃO

A retomada das relações entre o Brasil e o continente africano ocorre em um contexto particularmente diferente do início do primeiro governo Lula. No âmbito doméstico, as demandas relacionadas à necessidade de coordenação com o Congresso Nacional e com diferentes forças políticas devido à polarização e ao aumento da violência competem com as possibilidades de articulação de uma agenda de política externa ambiciosa e diversificada. Da mesma forma, a necessidade de retomar relações no contexto regional sul-americano, incluindo o retorno à União das Nações Sul-Americanas (UNASUL) e à Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC) reforça a centralidade da articulação com países vizinhos, tais como Argentina, Venezuela e Paraguai. No âmbito global, o peso das relações com Estados Unidos da América (EUA), União Europeia e China também serve de concorrência para a articulação da retomada de contatos com o continente africano (Frazão 2023).

Ainda que os desafios existam, é importante pensar em como a retomada das relações Brasil-África pode privilegiar temas estratégicos. (...) As relações com o continente africano são parte importante da retomada do prestígio internacional do Brasil, mas necessitarão de apoio político, de dentro e de fora do governo, assim como recursos de pessoal e financeiros. As dificuldades encontradas no passado apontam que somente um esforço coordenado permitirá que a retórica da retomada seja traduzida em iniciativas concretas.

Ainda que os desafios existam, é importante pensar em como a retomada das relações Brasil-África pode privilegiar temas estratégicos. As diferentes seções apresentadas acima discutiram áreas fundamentais na relação Brasil-África, apresentando boas práticas desenvolvidas no passado, assim como iniciativas que foram interrompidas por restrições orçamentárias ou falta de prioridade política, comprometendo a atuação brasileira no continente. As relações com o continente africano são parte importante da retomada do prestígio internacional do Brasil, mas necessitarão de apoio político, de dentro e de fora do governo, assim como recursos de pessoal e financeiros. As dificuldades encontradas no passado apontam que somente um esforço coordenado permitirá que a retórica da retomada seja traduzida em iniciativas concretas.

Notas

[1] Circular Telegráfica 80781 da Secretaria de Estado das Relações Exteriores para todas as embaixadas brasileiras na África, 11 de fevereiro de 2011.

[2] Despacho telegráfico 305 da Secretaria de Estado das Relações Exteriores para a embaixada do Brasil em Praia, 14 de setembro de 2015.

[3] A informação sobre os Estados que não compareceram foi fornecida ao autor por meio de consulta informal, realizada em junho de 2023, junto a representante do Ministério da Defesa do Brasil.

[4] Embaixada do Brasil em Adis Abeba. Relatório de Gestão (2019-2021).

[5] Pedido de Lei de Acesso à Informação 60000.001346/2023-51.

[6] Telegrama 561 da embaixada do Brasil em Argel para a Secretaria de Estado das Relações Exteriores, 19 de junho de 2008.

[7] Despacho telegráfico 271 da Secretaria de Estado das Relações Exteriores para a embaixada do Brasil em Praia, 10 de novembro de 2016.

[8] Informação obtida por meio de solicitação de acesso à informação submetida à Embrapa. Pedido LAI NUP 21212.000347/2023-31, cadastrado em 13 de abril de 2023 e respondido no dia 26 de abril de 2023.

[9] Quatro estudantes africanos foram aceitos na primeira edição do programa PEC-G em 1964, mas não há informação sobre a sua origem. Um histórico do programa PEC-G no período 1964-1988 está disponível em: https://www.gov.br/mre/pt-br/assuntos/cultura-e-educacao/temas-educacionais/arquivos/arquivos-teste/cronologia_1964_1988.pdf.

[10] O Afrexim é uma instituição financeira multilateral africana que apoia o comércio intra-africano e com atores de fora do continente. O banco foi criado em 1993 e tem a sua sede no Cairo.

[11] Embaixada do Brasil em Pretória. Relatório de gestão (2020-2022), p.6.

[12] Embaixada do Brasil em Pretória. Relatório de gestão (2020-2022), p.7-8.

[13] Embaixada do Brasil em Pretória. Relatório de gestão (2020-2022), p.7.

[14] Mensagem (SF) n. 35, de 2020 (n. 445/2020 na origem), p. 4.

[15] Decreto Nº 11.443, de 21 de março de 2023.

[16] Telegrama 114 da embaixada do Brasil em Maputo para a Secretaria de Estado das Relações Exteriores, 19 de fevereiro de 2021.

[17] A informação sobre a data de desmobilização está indicada em: “Embaixada do Brasil em Kinshasa. Relatório de Gestão, 31 de janeiro de 2018 a 31 de agosto de 2021”. A informação sobre a falta de entendimento foi sinalizada em consulta informal realizada pelo autor junto a militar do EB.

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Recebido: 12 de junho de 2023

Aceito para publicação: 26 de junho de 2023

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